Rechtsprechung im Überblick

 

 

I.  Einführung

       

II. Beispiele aus der Rechtsprechung

    1. Organisationsrecht

    2. Wahlen

    3. Volksbegehren und Volksentscheide

    4. Untersuchungsausschüsse

    5. Parlamentsrecht

    6. Medienrecht

    7. Kommunalrecht

    8. Baurecht

    9. Datenschutz

  10. Naturschutz

  11. Beamtenrecht

  12. Hochschulrecht

  13. Schulrecht

  14. Glücksspielrecht

  15. Schutz der Sonn- und Feiertage

  16. Rettungswesen

  17. Strafvollzug

  18. Rauchverbot

  19. Verwaltungsverfahren

  20. Sonstige Verfahren

 

 

I. Einführung

 

In den ersten Jahren seines Bestehens war der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit einer Vielzahl von Problemen befasst, die sich als Folge des Zusammenbruchs des NS-Regimes stellten. Dabei ging es z. B. um die Fortgeltung alten Rechts, um die Auswirkungen des Besatzungsrechts auf bayerisches Recht und um die Behandlung der Anhänger des Nationalsozialismus. Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in den Anfangsjahren auch zu zahlreichen Rechtsfragen Stellung genommen, die noch heute für seine Rechtsprechung von Bedeutung sind. So hat der Verfassungsgerichtshof z. B. unter Bezugnahme auf seine Funktion als Hüter der Verfassung ausdrücklich klargestellt, dass er zur Wahrung der Rechte, die die Bayerische Verfassung gewährt, berufen ist, nicht aber zur Wahrung von Rechten, die in anderen Gesetzen begründet sind. Bei der Auslegung einzelner Verfassungsbestimmungen hatte er wiederholt darüber zu entscheiden, ob diese subjektive verfassungsmäßige Rechte gewährleisten, ob also eine Verfassungsbeschwerde hierauf gestützt werden kann. Stellung zu nehmen war z. B. ferner zu der Frage, inwieweit sich nichtbayerische Antragsteller an den Verfassungsgerichtshof wenden können. Klärungsbedürftig war bald auch der Prüfungsumfang des Verfassungsgerichtshofs bei Entscheidungen, die auf der Anwendung von Bundesrecht beruhen. Dabei ist klar, dass der Verfassungsgerichtshof das Bundesrecht selbst wegen seines höheren Rangs nicht am Maßstab der Bayerischen Verfassung messen kann. Nach der Gründung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1951 stellte sich die grundsätzliche Frage nach dem Verhältnis zwischen Landes- und Bundesverfassungsgerichtsbarkeit.

 

Bei seinen heutigen Entscheidungen kann der Verfassungsgerichtshof häufig auf frühere Rechtsprechung zurückgreifen und Bezug nehmen. Hat sich die Rechtsprechung zu bestimmten Rechtsfragen – wie z. B. zum Prüfungsumfang des Verfassungsgerichtshofs bei gerichtlichen Entscheidungen, die auf Bundesrecht beruhen oder in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren ergangen sind (s. dazu ausführlich Entscheidung vom 26.6.2013, BayVBl 2013, 688) – über Jahre hinweg gefestigt, so kann in neueren Entscheidungen auf die ständige Rechtsprechung verwiesen werden; umfangreiche Ausführungen zu den bereits geklärten Problemen erübrigen sich dann.

 

Das bedeutet natürlich nicht, dass der Verfassungsgerichtshof keine wesentlich neuen Rechtsfragen mehr zu klären hätte. Das Gegenteil ist der Fall, auch deshalb, weil das Tätigkeitsfeld des Verfassungsgerichtshofs durch die zum 1. Sep­tember 2006 in Kraft getretene „Föderalismusreform“ erheblich erweitert wurde. Die unter diesem Stichwort bezeichneten Änderungen des Grundgesetzes überführten zum Beispiel das Recht des Strafvollzugs von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes in diejenige der Länder. Zur Verfassungsmäßigkeit mehrerer Regelungen des auf dieser Grundlage erlassenen Bayerischen Strafvollzugsgesetzes vom 10. Dezember 2007 hatte der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12. Mai 2009 (VerfGHE 62, 45) Stellung zu nehmen. Um einen Einblick in die Breite der Entscheidungsfelder des Verfassungsgerichtshofs zu ermöglichen, soll im Folgenden beispielhaft auf einige wichtige Themenbereiche kurz eingegangen werden.

 

 

II. Beispiele aus der Rechtsprechung

 

1. Organisationsrecht

 

a) In einer viel beachteten Entscheidung vom 17. September 1999 (VerfGHE 52, 104) hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass die Abschaffung des Bayerischen Senats nicht den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV widerspricht. Zwar stelle die Vertretung der sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen Körperschaften des Landes im Senat eine substanzielle Ergänzung zur Volksrepräsentation durch den Landtag dar; seine Existenz sei jedoch für die freiheitliche und rechtsstaatliche Demokratie der bayerischen Verfassung nicht schlechthin prägend (vgl. auch Entscheidung vom 9.6.2015).

 

b) Durch das Gerichtsauflösungsgesetz vom 25. Oktober 2004 wurden das Bayerische Oberste Landesgericht und die Staatsanwaltschaft bei diesem Gericht aufgelöst. Die gegen das Auflösungsgesetz erhobene Popularklage hatte keinen Erfolg. Der Verfassungsgerichtshof hat am 29. September 2005 (VerfGHE 58, 212) entschieden, dass die Auflösung des Bayerischen Obersten Landesgerichts und der Staatsanwaltschaft bei diesem Gericht mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist. Der Verfassungsgerichtshof habe nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder beste Lösung gewählt habe. Gegenstand einer Normenkontrolle sei nur das angegriffene Gesetz selbst, nicht aber die Überprüfung von Vorgängen im Vorfeld eines Gesetzgebungsverfahrens. Das allein maßgebliche Gesetzgebungsverfahren beim Gerichtsauflösungsgesetz leide nicht unter verfassungsrechtlichen Mängeln. Die staatliche Justizgewährungspflicht sei nicht verletzt, da durch die Übertragung der Rechtsprechungsaufgaben des Obersten Landesgerichts auf die Oberlandesgerichte sichergestellt sei, dass diese Aufgaben auch weiterhin sachgerecht erfüllt würden. Wenn der Gesetzgeber die Stellung der rechtsprechenden Gewalt und die Pflicht zur Justizgewährung beachte, dann könnten auch rechtsprechungsexterne Gründe eine gerichtsorganisatorische Regelung rechtfertigen. Die Einsparung von Haushaltsmitteln in nicht vernachlässigbarem Umfang sei ein solcher sachlich rechtfertigender Grund. Dem Bürger werde durch das Gerichtsauflösungsgesetz der bestehende Rechtsschutz nicht entzogen; die Gewährung des Rechtsschutzes werde lediglich vom Obersten Landesgericht auf die Oberlandesgerichte verlagert.

 

 

2. Wahlen

 

Mit Fragen des Wahlrechts hatte sich der Verfassungsgerichtshof in den verschiedensten Verfahrensarten zu befassen.

 

a) Dies betraf zum einen das kommunale Wahlrecht.

 

aa) Gegenstand eines Popularklageverfahrens war z. B. die Regelung im Gemeindewahlrecht, die bestimmt, dass jede politische Partei und jede Wählergruppe für die Wahl der Gemeinderatsmitglieder nur jeweils einen Wahlvorschlag einreichen darf. Der Verfassungsgerichtshof hat diese Bestimmung für verfassungsgemäß erklärt (Entscheidung vom 7.3.1991, VerfGHE 44, 23). In der Folgezeit war dieser Themenkreis auch Gegenstand zahlreicher Verfassungsbeschwerden. Bei den sogenannten Tarnlistenentscheidungen ging es um die Gültigkeit von insgesamt 13 Gemeinderats- und Kreistagswahlen aus dem Jahr 1990 (vgl. z. B. Entscheidungen vom 28.1.1993, VerfGHE 46, 21; vom 18.3.1993, VerfGHE 46, 53; vom 8.4.1993, VerfGHE 46, 94; vom 29.4.1993, VerfGHE 46, 117; vom 30.7.1993, VerfGHE 46, 234). Zu prüfen war jeweils, ob die Wahlvorschlagsliste bestimmter Gruppierungen als eigenständiger Wahlvorschlag oder als unzulässige zweite Liste (sogenannte Tarnliste) einer anderen Partei oder Gruppierung zu bewerten war.

 

bb) Weitere Popularklagen richteten sich gegen die Bestimmungen des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes, die vorsehen, dass neue Wahlvorschlagsträger eine bestimmte Anzahl von Unterstützungsunterschriften beibringen müssen, um zur Wahl zugelassen zu werden. Der Verfassungsgerichtshof hat diese Anforderungen als verfassungsrechtlich zulässig angesehen, da sie der übermäßigen Stimmenzersplitterung entgegenwirken und damit im Ergebnis zur Bildung klarer Mehrheitsverhältnisse beitragen, die die Funktionsfähigkeit des jeweiligen Vertretungsorgans sicherstellen (Entscheidungen vom 18.7.1995, VerfGHE 48, 61, und vom 15.2.1996, VerfGHE 49, 11).

 

cc) Die im Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz enthaltene Höchstaltersgrenze für die Wählbarkeit zum berufsmäßigen ersten Bürgermeister oder zum Landrat hat der Verfassungsgerichtshof mit Blick auf das mit diesen Ämtern verbundene Aufgabenspektrum und die typischerweise im fortgeschrittenen Alter abnehmende Leistungsfähigkeit ebenfalls als verfassungskonform beurteilt (Entscheidung vom 19.12.2012, VerfGHE 65, 268).

 

dd) Am 12. Juni 2013 hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass die Bestimmungen der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung, die EU-Ausländern die Teilnahme an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden erlauben, verfassungskonform sind (BayVBl 2014, 17). Dies war zweifelhaft, weil die Verfassung (Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV) ihrem Wortlaut nach nur den (deutschen) Staatsbürgern die Teilnahme an Wahlen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie Volksbegehren und Volksentscheiden ermöglicht und anders als bezüglich des kommunalen Wahlrechts keine europa- oder bundesrechtlichen Vorschriften existieren, die EU-Ausländer insoweit Deutschen gleichstellen.

 

b) Zum anderen hat auch das Landtagswahlrecht den Verfassungsgerichtshof wiederholt beschäftigt.

 

aa) Am 10. Oktober 2001 (VerfGHE 54, 109) und am 20. Dezember 2001 (VerfGHE 54, 181) hat der Verfassungsgerichtshof über insgesamt 17 Verfahren zur Stimmkreiseinteilung für die Landtagswahlen entschieden. Durch eine Verfassungsänderung im Jahr 1998 war die Zahl der Abgeordneten des Bayerischen Landtags von 204 auf 180 verringert worden. Dies hatte zur Folge, dass Zahl und Zuschnitt der Stimmkreise neu geregelt werden mussten. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung waren vor allem die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Deckungsgleichheit maßgeblich, die in Art. 14 Abs. 1 BV normiert sind. Diese Grundsätze stehen zueinander in einem Spannungsverhältnis, das nicht ohne Brüche aufgelöst werden kann. Der Gesetzgeber hat deshalb bei der Einteilung der Stimmkreise einen relativ weiten Beurteilungsspielraum. Der Verfassungsgerichtshof hat diesen Spielraum zu achten; er hat nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die bestmögliche und sachgerechteste Lösung getroffen hat. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze waren die angegriffenen Stimmkreiseinteilungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Gleiches galt für die mit Wirkung vom 28. Oktober 2011 erfolgte Neueinteilung der Stimmkreise im Wahlkreis Oberfranken, die im Wege der Popularklage angegriffen worden ist (Entscheidung vom 4.10.2012, VerfGHE 65, 189).

 

bb) In der zuletzt genannten Entscheidung hatte sich der Verfassungsgerichtshof darüber hinaus damit zu befassen, dass aufgrund der Bevölkerungsentwicklung gesetzlich bestimmt wurde, dass auf die Wahlkreise Oberpfalz und Oberfranken nur noch jeweils 16 statt wie bisher 17 Abgeordnetenmandate entfallen, während die Zahl der Abgeordneten für den Wahlkreis Oberbayern von 58 auf 60 erhöht wurde. Die Antragsteller hatten argumentiert, dadurch ergebe sich die Gefahr, dass eine Partei, die landesweit die gemäß Art. 14 Abs. 4 BV zum Einzug in den Landtag erforderlichen 5 % der abgegebenen Stimmen erhält, in den Wahlkreisen Oberpfalz und Oberfranken einen darüber hinausgehenden Stimmenanteil erreichen müsste, um auch in diesen Wahlkreisen ein Mandat zu erlangen. Der Verfassungsgerichtshof hat die Neuzuteilung der Abgeordnetenmandate auf die Wahlkreise nicht beanstandet. Der Grundsatz der Wahlgleichheit verlange eine bevölkerungsproportionale Verteilung der Mandate auf die Wahlkreise. Im Gegensatz zu den Antragstellern sah der Verfassungsgerichtshof die Gefahr einer über die Fünfprozentklausel hinausreichenden Sperrwirkung bei der vom Gesetzgeber vorgenommenen Neuverteilung als nicht gegeben an.

 

cc) Zur Problematik typisierender Regelungen im Wahlrecht hat der Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom 9. Juli 2002 (VerfGHE 55, 85) Stellung genommen. Die zugrunde liegende Popularklage richtete sich gegen Regelungen zur Landtagswahl und zu den Kommunalwahlen, die Personen vom Wahlrecht ausschließen, für eine Betreuung zur Besorgung aller Angelegenheiten angeordnet ist oder die aufgrund einer strafgerichtlichen Entscheidung in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht sind. Der Verfassungsgerichtshof hat diese Anknüpfung als verfassungsrechtlich zulässig angesehen, weil in diesen Fällen davon ausgegangen werden kann, dass den Betroffenen das für eine Wahlentscheidung gebotene Mindestmaß an Einsichts- und Wahlfähigkeit fehlt.

 

dd) Die Landtagswahlen 1990, 2003, 2008 und 2013 waren Gegenstand von Wahlprüfungsverfahren beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof. Im Vordergrund standen dabei die Überprüfung des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens (Entscheidungen vom 18.2.1992, VerfGHE 45, 12; vom 24.4.1992, VerfGHE 45, 54; vom 19.5.1992, VerfGHE 45, 85), die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen über die Aufbewahrung von Wahlbriefen und das Verbot rechtswidriger Wahlwerbung durch staatliche Stellen (Entscheidung vom 17.2.2005, VerfGHE 58, 56), das Erfordernis der geheimen Abstimmung bei der Aufstellung der Kandidaten für die Landtagswahl (Entscheidung vom 8.12.2009, VerfGHE 62, 229; Entscheidung vom 23.10.2014) sowie die Verteilung sämtlicher Sitze auf die Wahlvorschläge, auf die mindestens 5 % der Stimmen entfallen sind (Entscheidung vom 10.5.2010, VerfGHE 63, 51; Entscheidung vom 10.10.2014, BayVBl 2015, 193).

 

ee) Am 18. Juli 2006 (VerfGHE 59, 125) wurde die Sperrklausel des Art. 14 Abs. 4 BV überprüft. Dass Wahlvorschläge zur Landtagswahl, auf die nicht mindestens 5 % der insgesamt abgegebenen Stimmen entfallen, keinen Sitz im Landtag erhalten, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit als höherrangige Norm der Bayerischen Verfassung. Zwar führt die 5 %-Sperrklausel zu einem unterschiedlichen Erfolgswert der abgegebenen Stimmen. Dies ist aber im Hinblick auf die angestrebte Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments gerechtfertigt.

 

 

3. Volksbegehren und Volksentscheide

 

Anders als auf Bundesebene tritt im Freistaat Bayern nach Maßgabe der Verfassung die Volksgesetzgebung neben die Parlamentsgesetzgebung. Der Verfassungsgerichtshof hatte auf Vorlage des Innenministeriums gemäß Art. 67 BV i.V.m. Art. 64 Abs. 1 LWG mehrere Volksgesetzgebungsinitiativen auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit hin zu überprüfen. Dabei ging es sowohl um Volksbegehren, die auf eine so genannte einfache Gesetzgebung im Rahmen der Verfassung abzielten (s. im Folgenden zu a), als auch um solche, die auf eine Änderung des verfassungsrechtlichen Rahmens selbst gerichtet waren (s. im Folgenden zu b). Wurde ein Gesetz im Wege der Volksgesetzgebung beschlossen, stellt sich zudem die Frage, in welchem Verfahren Mängel des Gesetzgebungsverfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof geltend gemacht werden können (s. im Folgenden zu c).

 

a) Auf eine Änderung des so genannten einfachen Rechts zielten folgende Volksgesetzgebungsverfahren ab, deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verfassungsgerichtshof auf Vorlage des Innenministeriums zu überprüfen hatte:

 

aa) Am 27. März 1990 (VerfGHE 43, 35) hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass die Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens zum Abfallrecht („Das bessere Müllkonzept“) gegeben waren. Das Volksbegehren zum Abfallrecht hat den Verfassungsgerichtshof in der Folgezeit aber ein weiteres Mal beschäftigt; es war nämlich über die Gültigkeit der Durchführung des anschließenden Volksentscheids zu befinden (Entscheidung vom 19.1.1994, VerfGHE 47, 1). Die Antragsteller machten geltend, staatliche und kommunale Organe hätten die Bürger vor dem Volksentscheid in zahlreichen Fällen in unzulässiger Weise z. B. durch Aufrufe, Hinweise und Abstimmungsempfehlungen beeinflusst; das habe das Ergebnis des Volksentscheids verfälscht. Der Verfassungsgerichtshof hat die Anträge abgelehnt und dabei Grundsätze (Sachlichkeits- oder Objektivitätsgebot) herausgearbeitet, an denen Äußerungen und Maßnahmen staatlicher Stellen und kommunaler Organe im Volksgesetzgebungsverfahren zu messen sind.

 

bb) Nach Art. 73 BV findet über den Staatshaushalt kein Volksentscheid statt. Über Inhalt und Umfang dieser wichtigen Einschränkung für die Volksgesetzgebung hatte der Verfassungsgerichtshof mehrfach zu entscheiden.

 

Durch das Volksbegehren „Bessere Schule“ sollte vor allem die Klassenstärke auf höchstens 30 Schüler begrenzt werden. Wegen der damit verbundenen Kosten ging der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 17. November 1994 (VerfGHE 47, 276) von einem Verstoß gegen das durch Art. 73 BV geschützte Budgetrecht des Parlaments aus.

 

Das Volksbegehren „Für Bayern – Nein zum Transrapid“ war darauf gerichtet, dem Freistaat Bayern die finanzielle Beteiligung am Bau einer Transrapid-Schwebebahn zwischen München Hauptbahnhof und dem Flughafen München zu untersagen. Hierin sah der Verfassungsgerichtshof einen Akt der Haushaltsgesetzgebung, da sich das Volksbegehren faktisch gegen im Nachtragshaushalt 2008 enthaltene Haushaltsansätze richtete; mit Blick auf Art. 73 BV hielt der Verfassungsgerichtshof solche Volksbegehren für ausnahmslos unzulässig, und zwar unabhängig davon, ob das Gesetzesvorhaben Einsparungen oder Mehrausgaben zum Gegenstand hat (Entscheidung vom 4.4.2008, VerfGHE 61, 78).

 

Anlass, den Umfang des Begriffs „Staatshaushalt“ zu bestimmen, gab auch das Volksbegehren „Grundrecht auf Bildung ernst nehmen – Studienbeiträge abschaffen!“, durch das gesetzlich festgeschrieben werden sollte, dass das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss studienbeitragsfrei ist. Der Verfassungsgerichtshof sah das Volksbegehren als zulässig an, da die Studienbeiträge nicht im Staatshaushalt, sondern in den Körperschaftshaushalten der Hochschulen vereinnahmt wurden (Entscheidung vom 22.10.2012, VerfGHE 65, 226).

 

cc) Das Volksbegehren „Gerecht sparen, auch an der Spitze!“ sah u.a. die Unvereinbarkeit bestimmter Tätigkeiten mit einem Abgeordnetenmandat sowie eine Streichung der Alters- und Hinterbliebenenversorgung der Landtagsabgeordneten vor. Der Verfassungsgerichtshof erkannte hierin einen Verstoß gegen den in der Verfassung geregelten Grundsatz der freien Wählbarkeit sowie gegen das Recht der Mitglieder des Landtags auf eine angemessene Vollalimentation (Entscheidung vom 6.5.2005, VerfGHE 58, 113).

 

dd) Da das Volk im Rahmen der Volksgesetzgebung als Landesgesetzgeber fungiert, kann es nur solche Gesetze erlassen, die in die Gesetzgebungskompetenz des Freistaats Bayern fallen. Hieran scheiterte das auf die Einführung eines Bayerischen Mindestlohngesetzes gerichtete Volksbegehren. Da der Bund insoweit von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz bereits erschöpfend Gebrauch gemacht hatte, durfte der Landesgesetzgeber nicht mehr tätig werden (Entscheidung vom 3.2.2009, VerfGHE 62, 1).

 

ee) Ziel eines Volksbegehrens zur Volksgesetzgebung war es u. a., neben dem Volksbegehren nach der Bayerischen Verfassung durch Änderung des Landeswahlgesetzes eine weitere Form eines dem Volk zustehenden Gesetzesinitiativrechts zu schaffen. Dies war nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs ohne Änderung der Verfassung nicht zulässig (Entscheidung vom 14.11.1994, VerfGHE 47, 265).

 

b) Die zuletzt genannte Entscheidung leitet zu der Frage über, ob und inwieweit auch eine Änderung der Bayerischen Verfassung im Wege der Volksgesetzgebung möglich ist. Auch mit verfassungsändernden Volksgesetzgebungsinitiativen hatte sich der Verfassungsgerichtshof wiederholt zu befassen.

 

aa) In der bereits erwähnten Entscheidung vom 17. September 1999 (VerfGHE 52, 104) zu einem auf die Abschaffung des Bayerischen Senats gerichteten Volksbegehren hat der Verfassungsgerichtshof daran festgehalten, dass die Verfassung auch im Wege der Volksgesetzgebung nach Art. 74 BV geändert werden kann; allerdings ist dabei wegen des erhöhten Bestandsschutzes, den die Verfassung genießt, ein Quorum erforderlich. Da die Verfassung eine solche Voraussetzung nicht ausdrücklich vorsieht, ist sie lückenhaft. Der Gesetzgeber hat diese planwidrige Unvollständigkeit des Verfassungstextes zwischenzeitlich durch eine Änderung des Landeswahlgesetzes geschlossen. In Art. 79 Abs. 1 LWG ist jetzt bestimmt, dass die Ja-Stimmen bei einem Volksentscheid, der eine Verfassungsänderung beinhaltet, mindestens 25 % der Stimmberechtigten entsprechen müssen.

 

bb) Die Änderung der Bayerischen Verfassung betraf auch ein Volksbegehren über die Organisation des Verfassungsgerichtshofs und die Wahl der Verfassungsrichter; zugleich sollte ein Richterwahlausschuss für alle übrigen Richter eingeführt werden. Der Verfassungsgerichtshof hat hierin eine unzulässige Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien gesehen und deshalb in der Entscheidung vom 24. Februar 2000 (VerfGHE 53, 23) angeordnet, dass im weiteren Volksgesetzgebungsverfahren die beiden verschiedenen Regelungsgegenstände getrennt behandelt werden mussten. In diesem Zusammenhang hat der Verfassungsgerichtshof auf einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hin noch entschieden, dass zeitlich unterschiedliche Eintragungsfristen für die beiden nunmehr getrennten Volksbegehren zulässig waren (Entscheidung vom 24.3.2000, VerfGHE 53, 35). Die Einführung eines Richterwahlausschusses haben die Initiatoren des Volksbegehrens sodann nicht weiterverfolgt. Das Volksbegehren zum Verfassungsgerichtshof scheiterte, weil es nicht von dem erforderlichen Zehntel der stimmberechtigten Bürger unterstützt wurde (Art. 74 Abs. 1 BV).

 

cc) Ein weiteres Volksbegehren zielte auf eine Änderung der geltenden Verfassungsbestimmungen zur Volksgesetzgebung ab, um den Anwendungsbereich der Volksgesetzgebung zu erweitern und die in der Verfassung vorgesehenen Hürden zu senken. U. a. sollten Volksbegehren auch dann zulässig sein, wenn sie auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluss nehmen; die Anforderungen an die Unterstützung von Volksbegehren durch die Bürger sollten herabgesetzt werden; schließlich war ein Volksinitiativrecht im Landtag geplant (Entscheidung vom 31.3.2000, VerfGHE 53, 42). Durch eine andere Volksgesetzgebungsinitiative sollten die Voraussetzungen für die Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden auf kommunaler Ebene ebenfalls reduziert werden (Entscheidung vom 13.4.2000, VerfGHE 53, 81). Der Verfassungsgerichtshof hat diese beiden Volksbegehren nicht zugelassen, weil sie mit den demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV nicht in Einklang standen.

 

c) Schließlich hatte sich der Verfassungsgerichtshof mit der Frage zu befassen, in welchem Verfahren durch Volksentscheid beschlossene Gesetze im Nachhinein auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüft werden können. Allgemein steht nach Art. 98 Satz 4 BV und Art. 55 VfGHG jedermann das Recht zu, mit der so genannten Popularklage eine Norm des bayerischen Landesrechts vom Verfassungsgerichtshof am Maßstab der Verfassung überprüfen zu lassen, wenn er geltend machen kann, dass die angegriffene Norm ein in der Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig einschränkt. In seiner Entscheidung vom 13. September 2011 (VerfGHE 64, 159) hat der Verfassungsgerichtshof aber entschieden, dass die Popularklage nicht statthaft ist, soweit der Antragsteller geltend macht, die Durchführung des Volksentscheids, der zu dem fraglichen Gesetz geführt hat, leide an grundrechtsverletzenden Fehlern. In diesem Fall geht das in Art. 80 LWG geregelte Verfahren für die Prüfung eines Volksentscheids vor. Danach ist zunächst eine Prüfung des Volksentscheids durch den Landtag herbeizuführen, gegen dessen Beschluss anschließend der Verfassungsgerichtshof angerufen werden kann.

 

 

4. Untersuchungsausschüsse

 

a) Die Einsetzung und die Arbeit von Untersuchungsausschüssen im Bayerischen Landtag war wiederholt Gegenstand verfassungsgerichtlicher Verfahren. Mit dem sogenannten Amigo-Untersuchungsausschuss war der Verfassungsgerichtshof z. B. zweimal beschäftigt. Zunächst hatte er den Fragenkatalog, der der Einsetzung zu Grunde lag, im Einzelnen auf seine Zulässigkeit hin zu überprüfen (Entscheidung vom 19.4.1994, VerfGHE 47, 87). In einer weiteren Organstreitigkeit ging es darum, ob der Untersuchungsausschuss nach Beendigung der regulären Sitzungstätigkeit des Landtags im Juli 1994 bis zur Neuwahl des Landtags im Oktober 1994 fortzuführen war (Entscheidung vom 3.8.1994, VerfGHE 47, 178). Antragsteller war jeweils die Opposition im Bayerischen Landtag.

 

b) In einem Untersuchungsausschuss zur Aufklärung des Verhaltens einer Staatsministerin lehnte die Landtagsmehrheit die Gegenüberstellung zwischen einem Zeugen und der Betroffenen ab. Auf Antrag von SPD-Abgeordneten wurde am 10. Oktober 2006 (VerfGHE 59, 209) entschieden, dass hierdurch keine Minderheitenrechte verletzt sind.

 

c) Am 17. November 2014 (BayVBl 2015, 154) hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass ein Einzelner, der sich durch die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt, Verfassungsbeschwerde erheben kann, ohne zuvor die Verwaltungsgerichte anzurufen. Die bloße Möglichkeit, dass durch die spätere Beweiserhebung des Untersuchungsausschusses in Grundrechte einzelner Bürger eingegriffen wird, kann jedoch nicht bereits der Einsetzung des Untersuchungsausschusses entgegengehalten werden; vielmehr ist den grundrechtlich geschützten Interessen Einzelner bei der Durchführung der Untersuchung Rechnung zu tragen. Bezieht sich der Untersuchungsauftrag auf ein Strafverfahren, so dürfen sich die Sachaufklärungsmaßnahmen des Ausschusses nicht auf die Rechtsprechungstätigkeit der Richter erstrecken.

 

 

5. Parlamentsrecht 

 

In verfassungsgerichtlichen Verfahren im Bereich des Parlamentsrechts geht es zumeist um die Frage, ob die verfassungsmäßigen Rechte der Abgeordneten, oftmals vor allem der Abgeordneten der Oppositionsfraktionen, durch bestimmte Maßnahmen der Parlamentsorganisation oder der Staatsregierung verletzt sind.

 

a) Gegenstand einer Organstreitigkeit war die Frage, ob Abgeordnete der Landtagsopposition bei der Behandlung des Schwangerenberatungs- und des Schwangerenhilfeergänzungsgesetzes im federführenden sozialpolitischen Ausschuss ausreichend Gelegenheit zur Äußerung hatten. Von den erhobenen Rügen hatten einzelne, die Beschränkungen der Rednerliste und der Redezeit betrafen, Erfolg. Insoweit hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass das Rederecht der Abgeordneten verletzt wurde (Entscheidung vom 17.2.1998, VerfGHE 51, 34).

 

b) Mehrere Organstreitverfahren betrafen die Frage, ob parlamentarische Anfragen an die Staatsregierung von dieser hinreichend beantwortet wurden.

 

Die GRÜNEN haben in einem Verfahren beanstandet, dass ihre Schriftliche Anfrage zur Inanspruchnahme von Flugdiensten durch Mitglieder der Bayerischen Staatsregierung unvollständig beantwortet worden sei, und hatten damit Erfolg. Der Verfassungsgerichtshof hat am 17. Juli 2001 (VerfGHE 54, 62) entschieden, dass die Rechte der Abgeordneten aus Art. 13 Abs. 2 BV verletzt wurden.

 

Gegenstand einer am 26. Juli 2006 (VerfGHE 59, 144) entschiedenen Organstreitigkeit war erneut die – zum Teil unzureichende – Beantwortung Schriftlicher Anfragen der GRÜNEN durch die Staatsregierung. Der Verfassungsgerichtshof hat in diesem Verfahren zum Umfang des parlamentarischen Fragerechts bei privatwirtschaftlicher Betätigung des Staates, bei der Vergabe von Fördermitteln und bei Geheimhaltungsinteressen Dritter Stellung genommen.

 

In seiner Entscheidung vom 6. Juni 2011 (VerfGHE 64, 70) hat der Verfassungsgerichtshof dargelegt, dass im Hinblick auf Fragen, die den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Staatsregierung betreffen, also etwa die Willensbildung der Staatsregierung, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht, keine Antwortpflicht besteht. Allerdings waren die vom Fraktionsvorsitzenden der SPD im Bayerischen Landtag begehrten Auskünfte über von der Staatsregierung in Auftrag gegebene Meinungsumfragen (sog. „Resonanzstudien“) nicht diesem Bereich zuzurechnen; die Verweigerung der Antwort wurde daher beanstandet.

 

Überwiegend erfolgreich war auch eine Rüge der GRÜNEN, die Staatsregierung habe eine Reihe Schriftlicher Anfragen zur Tätigkeit des Landesamts für Verfassungsschutz nicht hinreichend beantwortet. Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 20. März 2014 (BayVBl 2014, 464) enthält Klärungen zum Umfang und zu den Grenzen der Auskunftspflicht der Staatsregierung in diesem Bereich, gerade auch mit Blick auf den Geheimnisschutz.

 

Um den Umfang der Auskunftspflicht der Staatsregierung bei parlamentarischen Anfragen ging es ferner in der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 22. Mai 2014 (BayVBl 2014, 596). Die Anfragen von Abgeordneten der SPD-Fraktion bezogen sich auf die Beschäftigung naher Verwandter im Rahmen des Abgeordnetenmandats durch Landtagsabgeordnete, die zugleich Mitglieder der Staatsregierung waren. Die Staatsregierung hat die Beantwortung mangels eigener Zuständigkeit bzw. Kenntnis der Fakten abgelehnt, da es nicht um Rechtsverhältnisse von Mitgliedern der Staatsregierung, sondern um solche von Mitgliedern des Landtags gehe. Dieser Argumentation ist der Verfassungsgerichtshof nicht gefolgt. Nach seiner Entscheidung können Verhaltensweisen von Kabinettsmitgliedern, die keinen direkten Bezug zum Aufgabenbereich und zur Tätigkeit eines Regierungsmitglieds aufweisen, unter bestimmten Voraussetzungen dennoch Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein. Dies gilt z. B. dann, wenn sich aufgrund der öffentlichen Diskussion über dieses Verhalten Auswirkungen auf die Amtsführung ergeben können oder wenn die Eignung für das Amt wegen der Vorbildwirkung in der Öffentlichkeit infrage steht.

 

Am 11. September 2014 hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass bei einer parlamentarischen Anfrage zu steuerlichen Verhältnissen von Privatpersonen in der Regel das Informationsinteresse des Abgeordneten das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen nicht überwiegt (BayVBl 2015, 375). Bei Vorliegen eines zwingenden öffentlichen Interesses kann aber im Einzelfall eine Antwortpflicht der Staatsregierung auch insoweit bestehen.

 

c) Weitere Entscheidungen hatten sich mit der Frage der Zusammensetzung von Gremien des Bayerischen Landtags zu befassen.

 

In einer Meinungsverschiedenheit (Art. 75 Abs. 3 BV) zwischen der Landtagsfraktion der GRÜNEN und der Landtagsfraktion der CSU hat der Verfassungsgerichtshof am 21. Februar 2002 (VerfGHE 55, 28) die Beschränkung der Mitgliederzahl des Parlamentarischen Kontrollgremiums auf fünf Personen wegen des Geheimschutzes für gerechtfertigt erklärt und die Berichtspflichten der Staatsregierung zum Einsatz technischer Mittel bei der Überwachung von Wohnungen gegenüber dem Parlament durch verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Normen näher präzisiert.

 

Ein von den Oppositionsfraktionen angestrengtes Organstreitverfahren betraf die Zusammensetzung der Ausschüsse des Bayerischen Landtags auf der Grundlage der Geschäftsordnung des Landtags sowie eines Beschlusses des Landtags. Danach sollte die CSU-Fraktion in allen Ausschüssen die Hälfte der Sitze erhalten, obwohl sie in der Vollversammlung des Landtags nur 92 von 187 Sitzen innehatte. Der Verfassungsgerichtshof hat am 26. November 2009 (VerfGHE 62, 208) entschieden, dass dem Grundsatz nach jeder Landtagsausschuss ein dem politischen Stärkeverhältnis der Fraktionen entsprechendes verkleinertes Abbild des Parlamentsplenums sein muss. Dieser Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ist tangiert, wenn eine Fraktion, die weniger als die Hälfte der Gesamtsitze hat, in den Ausschüssen über die Hälfte der Sitze verfügt. Im Ergebnis wurde der die Sitzverteilung in den Ausschüssen regelnde Landtagsbeschluss dennoch nicht beanstandet, da der Verfassungsgerichtshof auf die Koalition aus CSU- und FDP-Fraktion abgestellt hat. Diese verfügte über 108 von 187 Sitzen (57,8 %), was durch die Anzahl der Ausschusssitze, die CSU und FDP gemeinsam zustanden (9 von 16, 12 von 20 bzw. 13 von 22) angemessen widergespiegelt wurde.

 

 

6. Medienrecht

 

a) Über medienrechtliche Fragen hatte der Verfassungsgerichtshof in den zurückliegenden Jahren des Öfteren zu entscheiden. Sowohl gegen Bestimmungen des Medienerprobungs- und -entwicklungsgesetzes wie auch des hieraus hervorgegangenen Bayerischen Mediengesetzes waren Popularklagen anhängig (Entscheidungen vom 5.7.1990, VerfGHE 43, 95; vom 11.6.1991, VerfGHE 44, 61; vom 3.2.1994, VerfGHE 47, 36). Um medienrechtliche Fragen ging es auch in mehreren Verfassungsbeschwerdeverfahren, wobei meist die Zulassung oder Nichtzulassung von privaten Rundfunk- oder Fernsehanbietern durch die Bayerische Landeszentrale für neue Medien und die Belegung der Kabelkanäle strittig waren (vgl. z. B. Entscheidungen vom VerfGHE 2.2.1990, VerfGHE 43, 21; vom 23.11.1990, VerfGHE 43, 170; vom 28.4.1992, VerfGHE 45, 80; vom 28.10.1992, VerfGHE 45, 149; vom 7.4.1992, VerfGHE 46, 89; vom 16.7.1993, VerfGHE 46, 191; vom 10.2.1995, VerfGHE 48, 6; vom 29.1.1998, VerfGHE 51, 27). Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang Art. 111 a BV, der – als bayerische Besonderheit – Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) nur in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft zulässt (vgl. hierzu BVerfG DÖV 1998, 469). Am 30. Mai 2005 (VerfGHE 58, 137) hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass das Grundrecht auf Rundfunkfreiheit, das den privaten Anbietern von Rundfunkprogrammen zusteht, gegenüber dem Grundrechtsschutz aus Art. 111 a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BV, den die Bayerische Landeszentrale für neue Medien als letztverantwortliche Trägerin des Rundfunks im Sinn des Bayerischen Mediengesetzes genießt, nicht nachrangig ist. Beide Rechtspositionen sind vielmehr einem möglichst schonenden Ausgleich zuzuführen.

 

b) Teilweise erfolgreich war eine Popularklage gegen verschiedene rundfunkrechtliche Regelungen, die Werbung für ein zugelassenes Volksbegehren und einen Volksentscheid verbieten. Der Verfassungsgerichtshof hat am 25. Mai 2007 (VerfGHE 60, 131) entschieden, dass dieses Verbot nicht mit der Rundfunkfreiheit (Art. 111 a Abs. 1 Satz 1 BV) vereinbar ist. Die Veranstalter von Rundfunk sind berechtigt, jedoch von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, Werbung für zugelassene Volksbegehren und für Volksentscheide in das Programm aufzunehmen. Eine entsprechende Verpflichtung ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung mit der nach geltendem Recht praktizierten Wahlwerbung.

 

c) Durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag wurden zum 1. Januar 2013 die bis dahin erhobenen Rundfunkgebühren durch einen Rundfunkbeitrag ersetzt, der von Inhabern einer Wohnung oder einer Betriebsstätte zu entrichten ist, und zwar unabhängig davon, ob tatsächlich zum Rundfunkempfang geeignete Geräte vorhanden sind. Am 15. Mai 2014 (BayVBl 2014, 688 und 723) hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass dieses System der Rundfunkfinanzierung nicht gegen die Bayerische Verfassung verstößt. Er hat in dem Rundfunkbeitrag eine nichtsteuerliche Abgabe gesehen, weshalb die Länder zu ihrer Regelung im Rahmen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags befugt waren. Mit der Ausgestaltung der Beitragspflicht hält sich der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zukommenden Gestaltungsspielraums.

 

 

7. Kommunalrecht

 

a) Die Finanzausstattung der Kommunen war bereits mehrfach Gegenstand von Popularklageverfahren. In diesem Zusammenhang hat der Verfassungsgerichtshof aus dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) abgeleitet, dass der Staat im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit verpflichtet ist, den Gemeinden eine finanzielle Mindestausstattung in dem Umfang zu gewährleisten, dass sie ihre Funktionen erfüllen können und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit erhalten bleibt. Gleichzeitig hat er den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Umsetzung dieser Verpflichtung betont. Ausgehend von diesen Grundsätzen wurde festgestellt, dass die Pauschalierung von Gastschulbeiträgen verfassungsgemäß ist (Entscheidung vom 18.4.1996, VerfGHE 49, 37). Das Selbstverwaltungsrecht verbietet es nämlich nicht, dass den Gemeinden im eigenen Wirkungskreis jedenfalls in begrenztem Umfang auch finanzielle Lasten auferlegt werden, die nicht ihren Einwohnern zugute kommen. Gegenstand weiterer Verfahren war der kommunale Finanzausgleich; auch insoweit hat der Verfassungsgerichtshof keine Veranlassung zur Beanstandung gesehen (Entscheidungen vom 27.2.1997, VerfGHE 50, 15; vom 12.1.1998, VerfGHE 51, 1).

 

Eine weitere Popularklage zum kommunalen Finanzausgleich wurde von den Bezirken Schwaben und Oberbayern sowie 30 Landkreisen, 4 kreisfreien Städten und 232 kreisangehörigen Gemeinden eingereicht. Der Verfassungsgerichtshof hat am 28. November 2007 (VerfGHE 60, 184) entschieden, dass die Popularklage insoweit Erfolg hat, als die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 10 Abs. 1, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) prozedurale Absicherungen in dem der Entscheidung des Gesetzgebers über den Finanzausgleich zugrunde liegenden Verfahren voraussetzt. Das Fehlen solcher Verfahrensregeln führt zur Unvereinbarkeit des Finanzausgleichsgesetzes mit der Verfassung. Der Gesetzgeber hatte bis zum 31. Dezember 2009 die erforderlichen Verfahrensregeln zu schaffen. Soweit die Antragsteller gegen einzelne Rechtsvorschriften inhaltliche Rügen erhoben hatten, wurde die Popularklage abgewiesen. Der Verfassungsgerichtshof hat in diesem Zusammenhang klargestellt, dass der Anspruch der Kommunen auf Sicherstellung einer angemessenen Finanzausstattung von der finanziellen Leistungsfähigkeit des Staates abhängig ist.

 

b) In mehreren Popularklageverfahren beschäftigte sich der Verfassungsgerichtshof mit kommunalen Vorschriften zum Bestattungsrecht. Die Verfassungsmäßigkeit privater Feuerbestattungsanlagen wurde bejaht (Entscheidung vom 4.7.1996, VerfGHE 49, 79). Dabei wies der Verfassungsgerichtshof u.a. darauf hin, dass das Selbstverwaltungsrecht grundsätzlich nicht vor privater Konkurrenz schützt. Eine gemeindliche Regelung, die die Aufbahrung in den Räumen privater Bestattungsunternehmen generell ausschloss, erwies sich als verfassungswidrig (Entscheidungen vom 19.4.2002, VerfGHE 55, 66, und vom 23.12.2004, VerfGHE 57, 175). Ferner wurden Bestimmungen z. B. über die Größe und das Gewicht von Särgen (Entscheidung vom 15.4.1994, VerfGHE 47, 77) auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüft. Die in einer gemeindlichen Verordnung den Bestattern auferlegte Verpflichtung, vor einer Leichenüberführung nach auswärts auf einem gemeindlichen Friedhof vorzufahren, verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung (Entscheidung vom 11.7.2008, VerfGHE 61, 161).

 

c) Bereits Ende der 70er und Anfang der 80er Jahre war der Verfassungsgerichtshof mit einer Vielzahl von Verfahren zur gemeindlichen Gebietsreform befasst (vgl. z.B. Entscheidung vom 3.11.1983, VerfGHE 36, 173). Eine 1995 erhobene Popularklage gegen eine 1978 in Kraft getretene Verordnung zur Neugliederung von Gemeinden hat der Verfassungsgerichtshof abgewiesen. Diese Entscheidung vom 27.6.1997 stützt sich u. a. erstmals darauf, dass eine Popularklage wegen Verwirkung unzulässig sein kann (VerfGHE 50, 115). Auch die Entlassung einer Gemeinde aus einer Verwaltungsgemeinschaft war Gegenstand einer Popularklage (Entscheidung vom 30.7.1999, VerfGHE 52, 66).

 

d) Ein weiteres Popularklageverfahren von großem öffentlichem Interesse betraf den kommunalen Bürgerentscheid. Der Verfassungsgerichtshof hat einige Bestimmungen des durch Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 beschlossenen Gesetzes für verfassungswidrig erklärt. Nach seiner Auffassung verstößt die Sperrwirkung, die den Gemeindeorganen verbietet, nach Abgabe von einem Drittel der Begehrensunterschriften für den Zeitraum von zwei Monaten und nach Einreichung des Bürgerbegehrens bis zum Bürgerentscheid entgegenstehende Entscheidungen zu treffen, gegen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Die Regelungen über die Sperrwirkung können die Verwaltungstätigkeit der Gemeinden und Landkreise in Teilgebieten zum Erliegen bringen. Dies steht im Widerspruch zum Selbstverwaltungsrecht, das die Funktionsfähigkeit der Kommunen gewährleistet. Das Fehlen eines Abstimmungs- oder Zustimmungsquorums und die dreijährige Bindung an einen Bürgerentscheid sind ebenfalls verfassungswidrig. Die vom Gesetzgeber getroffene Regelung, die eine extrem lange, durch keinerlei sachliche Ausnahmen gelockerte Bindungswirkung für den Bürgerentscheid mit einem Verzicht auf jegliches Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum verbindet, überschreitet jedenfalls in der Kombination dieser beiden Elemente den dem Gesetzgeber bei der gebotenen Abwägung zustehenden Entscheidungsspielraum. Denn sie ermöglicht, dass bei beliebig geringer Beteiligung auch sehr kleine Minderheiten über die Geschicke der Gemeinde und des Landkreises bestimmen (Entscheidung vom 29.8.1997, VerfGHE 50, 181).

 

 

8. Baurecht

 

a) Gemeindliche Bebauungspläne sind des Öfteren Gegenstand verfassungsgerichtlicher Verfahren (vgl. z. B. Entscheidungen vom 27.6.2012, VerfGHE 65, 127, und vom 3.12.2013, BayVBl 2014, 237). Die Zulässigkeit einer Popularklage gegen einen Bebauungsplan setzt aber regelmäßig voraus, dass der Antragsteller seine Grundrechtsrügen in Bezug setzt zu den tragenden Erwägungen der Gemeinde, wie sie in der Begründung des Bebauungsplans oder anderweitig, vielfach insbesondere in Sitzungsunterlagen des kommunalen Beschlussgremiums, dokumentiert sind; es genügt nicht, dass der Antragsteller lediglich das Abwägungsergebnis beanstandet, indem er die Sach- und Rechtslage aus seiner Sicht darstellt und bewertet (Entscheidung vom 4.5.2012, VerfGHE 65, 73).

 

Am 31. Mai 2006 (VerfGHE 59, 109) hat der Verfassungsgerichtshof einen Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen das Willkürverbot (Art. 118 Abs. 1 BV) für nichtig erklärt, weil die Gemeinde bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB die sich aus Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV ergebenden Verpflichtungen in krasser Weise verkannt hatte. Die Nichtigkeit eines anderen Bebauungsplans ist festgestellt worden, weil die Belange des Denkmalschutzes in nicht mehr zu rechtfertigender Weise missachtet wurden (Entscheidung vom 22.7.2008, VerfGHE 61, 172).

 

b) In einer Entscheidung vom 12. Mai 2004 (VerfGHE 57, 48) wurde die Mindestabstandsflächenregelung der Verordnung der Landeshauptstadt München über Mindestabstandsflächen, Höhenlagen von Gebäuden, Gestaltung von Dächern und von unbebauten Flächen bebauter Grundstücke in besonderen Siedlungsgebieten wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip für verfassungswidrig erklärt. Der Verfassungsgerichtshof bewertete die Mindestabstandsflächenregelung materiell als Regelung des Bauplanungsrechts, die sich damit nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage der Bayerischen Bauordnung hielt, die lediglich zu bauordnungsrechtlichen Vorschriften ermächtigt.

 

c) Auch Bestimmungen der Bayerischen Bauordnung, wonach Garagen ohne Einhaltung von Abstandsflächen zur Grundstücksgrenze errichtet werden dürfen und vor Errichtung einer solchen Grenzgarage kein Baugenehmigungsverfahren stattfindet, waren Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung im Popularklageverfahren. Der Verfassungsgerichtshof hat diese Vorschriften nicht beanstandet. Weder verletzt die Möglichkeit der Errichtung einer Grenzgarage das Eigentumsgrundrecht des Nachbarn noch ist der Gesetzgeber verpflichtet, zum Schutz von Grundstücksnachbarn stets ein präventives Baugenehmigungsverfahren vorzuschreiben oder vom Bauherrn vor Ausführung des Vorhabens eine Benachrichtigung der Nachbarn zu verlangen (Entscheidung vom 15.12.2009, VerfGHE 62, 235).

 

 

9. Datenschutz

 

a) Auf Grund eines Antrags wegen Meinungsverschiedenheiten (Art. 75 Abs. 3 BV) hatte sich der Verfassungsgerichtshof mit Regelungen des Polizeiaufgabengesetzes zu befassen, in denen die Datenerhebung und Datenverarbeitung durch die Polizei geregelt sind (Entscheidung vom 19.10.1994, VerfGHE 47, 241). Er kam zu dem Ergebnis, dass die angegriffenen Regelungen das durch Art. 100, 101 BV gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht, das auch die informationelle Selbstbestimmung schützt, nicht unzulässig einschränken.

 

b) Einzelne Bestimmungen des Bayerischen Datenschutzgesetzes, insbesondere zu Rechtsstellung, Aufgaben und Befugnissen des Landesbeauftragten für den Datenschutz, sowie Regelungen des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes waren Gegenstand eines Popularklageverfahrens. Der Gesetzgeber – so die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs – hat bei Regelungen über personenbezogene Datenerhebung und -verwertung Rechtsgüter der Allgemeinheit, wie z. B. die Sicherheit des Bürgers und des Staates, mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Einzelnen, das auch die informationelle Selbstbestimmung umfasst, abzuwägen. Die Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof beschränkt sich darauf, festzustellen, ob der Gesetzgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum nach den Maßstäben der Verfassung in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Die Anwendung dieser Grundsätze ergab keine Beanstandungen bei den angegriffenen Regelungen (Entscheidung vom 11.11.1997, VerfGHE 50, 226).

 

c) In einer Meinungsverschiedenheit (Art. 75 Abs. 3 BV) zwischen der Landtagsfraktion der GRÜNEN und der Landtagsfraktion der CSU hat der Verfassungsgerichtshof am 28. März 2003 (VerfGHE 56, 28) entschieden, dass die Regelungen zur sog. Schleierfahndung in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 2 des Polizeiaufgabengesetzes mit der Bayerischen Verfassung vereinbar sind. Der Verfassungsgerichtshof führte hierzu u. a. aus, dass die im Gesetz vorgesehene Identitätsfeststellung im Rahmen der Schleierfahndung legitimen Zwecken (Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität) diene. Der hiermit verbundene Eingriff in das Recht auf informelle Selbstbestimmung verstoße nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

 

d) In einem Verfassungsbeschwerdeverfahren hob der Verfassungsgerichtshof am 7. Februar 2006 (VerfGHE 59, 29) verwaltungsgerichtliche Entscheidungen auf, weil bei der Anwendung von Regelungen über die polizeiliche Durchsuchung mitgeführter Sachen im Rahmen der sog. Schleierfahndung die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für Eingriffe u. a. in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verkannt wurden. Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sind so auszulegen, dass die Polizei von der Eingriffsbefugnis nur im Fall einer erhöhten abstrakten Gefahr Gebrauch machen darf.

 

 

10. Naturschutz

 

a) Ein Popularklageverfahren wegen Art. 12 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 BayNatSchG hat ergeben, dass das Tatbestandsmerkmal „Belebung des Landschaftsbilds“ nicht gegen den Grundsatz der Normenbestimmtheit verstößt, weil der Inhalt der Regelung im Rahmen der Gesetzesanwendung mit den herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden hinreichend konkretisiert werden kann (Entscheidung vom 22.11.1996, VerfGHE 49, 160).

 

b) Die Verordnung über den Nationalpark Bayerischer Wald war bereits Gegenstand zweier Popularklagen.

 

Die in der Verordnung enthaltenen Beschränkungen des Reitens und des Fahrens mit Pferdegespannen hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 30. Juni 1998 (VerfGHE 51, 94) als verfassungsgemäß erachtet. Gesichtspunkte des Natur- und Landschaftsschutzes rechtfertigen hier eine Einschränkung des Grundrechts auf Naturgenuss (Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV).

 

Die durch eine Änderung der Verordnung 2007 erfolgte Ausweitung der Fläche im Nationalpark Bayerischer Wald, auf die der Mensch keinen Einfluss nimmt (Naturzone) hat der Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet (Entscheidung vom 4. März 2009, VerfGHE 62, 30). Im Hinblick auf das öffentliche Interesse an der Entwicklung des Nationalparkgebiets zu einem möglichst naturnahen Lebensraum sind den Eigentümern der an den Nationalpark angrenzenden Wälder ein trotz der vorgesehenen Waldschutzmaßnahmen verbleibendes (Rest)Risiko eines Schädlingsbefalls und die zusätzliche Belastung durch eine erhöhte Aufmerksamkeit zumutbar.

 

c) Zu überprüfen hatte der Verfassungsgerichtshof das in das Landesentwicklungsprogramm Bayern aufgenommene Ziel, im bestehenden Autobahnnetz die Lücke „A 94 München-Simbach-Pocking auf der Trassenführung über Dorfen“ wegen ihrer herausragenden Bedeutung zu schließen und Planung und Bau dieser Maßnahme zügig weiterzuführen; eine verfassungsrechtliche Beanstandung hat sich dabei nicht ergeben (Entscheidung vom 15.7.2002, VerfGHE 55, 98).

 

d) Auch normgeberische Eingriffe in Landschaftsschutzgebiete waren Gegenstand von Popularklageverfahren.

 

In seiner Entscheidung vom 13. September 2012 (VerfGHE 65, 152) hatte sich der Verfassungsgerichtshof mit der Verfassungsmäßigkeit einer Verordnung zu befassen, durch die Flächen aus einem Landschaftsschutzgebiet herausgenommen wurden. Der Verfassungsgerichtshof sah hierin keine Verletzung der Verfassung. Zwar bergen punktuelle Eingriffe in ein Landschaftsschutzgebiet ohne koordinierte Planung die Gefahr einer schleichenden Erosion des Schutzgebiets. Jedoch steht die Abgrenzung von Landschaftsschutzgebieten im weiten Ermessen des Verordnungsgebers, der grundsätzlich auch nicht daran gehindert ist, die Grenzen selbst dann enger zu ziehen, wenn die Voraussetzungen für die Unterschutzstellung noch fortbestehen. Angesichts der Größe der verbleibenden, unter Schutz gestellten Flächen war die Grenze noch nicht überschritten, von der an der Schutzzweck der Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht mehr zu erreichen gewesen wäre.

 

Auch Ausnahmen von einem Veränderungsverbot, durch welche auf bestimmten Konzentrationsflächen die Errichtung von Windkraftanlagen in mehreren Landschaftsschutzgebieten ermöglicht werden sollte, hat der Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet (Entscheidung vom 27.9.2013, VerfGH BayVBl 2014, 77).

 

 

11. Beamtenrecht

 

a) Eine Popularklage gegen die Verlängerung der Arbeitszeit der Beamten auf 40 Stunden hatte keinen Erfolg (Entscheidung vom 24.7.1995, VerfGHE 48, 87). In diesem Zusammenhang hat der Verfassungsgerichtshof betont, dass dem Normgeber ein weiter Spielraum eingeräumt ist, um die Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse der Beamten den jeweiligen Erfordernissen und einer fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können. Die unterschiedliche Behandlung im Vergleich zu den anderen Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst verletzt Art. 118 Abs. 1 BV nicht, weil die bestehenden Strukturunterschiede, insbesondere das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis der Beamten, auch für das Arbeitszeitrecht bedeutsam sind. Ebenfalls erfolglos war eine Popularklage gegen die Erhöhung der wöchentlichen Arbeitszeit der Beamten in einem altersabhängigen Stufenmodell auf bis zu 42 Wochenstunden. Der Verfassungsgerichtshof hat am 20. September 2005 (VerfGHE 58, 196) entschieden, dass diese Anhebung der wöchentlichen Arbeitszeit weder gegen den Gleichheitssatz, noch gegen das Willkürverbot oder die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verstoße.

 

b) Eine weitere Entscheidung befasste sich mit der Stellung der hauptamtlichen Lehrpersonen der Bayerischen Beamtenfachhochschule. Weder die Freiheit der Wissenschaft und Lehre (Art. 108 BV) noch der Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) gebieten es danach, diese Lehrpersonen ebenso wie Professoren von der Anwendung der allgemeinen beamten- und laufbahnrechtlichen Vorschriften bezüglich Versetzung, Beurteilung und Besoldung auszunehmen (Entscheidung vom 8.1.1997, VerfGHE 50, 1).

 

c) Durch das Gesetz zur Änderung beamten- und richterrechtlicher Vorschriften vom 22. Dezember 2000 (GVBl S. 925) wurde die bis dahin bestehende Möglichkeit, Altersteilzeit im Blockmodell und Antragsruhestand zu kombinieren, grundsätzlich ausgeschlossen, während die Kombination von Altersteilzeit im Teilzeitmodell mit Antragsruhestand weiterhin möglich blieb. Diese Differenzierung ist nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs nicht zu beanstanden, weil sie sich auf sachliche Gründe stützt (Entscheidung vom 9.9.2002, VerfGHE 55, 123).

 

d) Gegenstand einer weiteren Popularklage war die Frage, ob Art. 32 a des Bayerischen Beamtengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1998, der vorsah, dass Ämter mit leitender Funktion (Führungspositionen) zunächst nur im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen werden, gegen die Bayerische Verfassung verstößt. Von der Vorschrift erfasst waren vor allem die Ämter der Amtschefs, der Bereichsleiter und der Abteilungsleiter in den obersten Landesbehörden sowie die Leiter von Behörden, soweit sie in der Besoldungsordnung B eingestuft sind. Die Dauer der Amtsperiode betrug zunächst fünf Jahre. Mit Ablauf der ersten Amtsperiode konnte dem Beamten das Amt mit leitender Funktion für eine weitere Amtsperiode im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen werden. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 26. Oktober 2004 (VerfGHE 57, 129) entschieden, dass die angegriffene Vorschrift wegen Verstoßes gegen das durch Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV (Aufrechterhaltung des Berufsbeamtentums) gewährleistete Prinzip der Übertragung eines Amtes auf Lebenszeit nichtig ist.

 

Nicht beanstandet hat der Verfassungsgerichtshof hingegen eine Nachfolgevorschrift, nämlich Art. 45 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 29. Juli 2008, der im Unterschied zu Art. 32 a BayBG alter Fassung bestimmt, dass dem Beamten nach Ablauf der fünfjährigen Amtsperiode das Amt mit leitender Funktion auf Lebenszeit zu übertragen ist, wenn er im Rahmen der bisherigen Amtsführung den Anforderungen des Amtes in vollem Umfang gerecht geworden ist (Entscheidung vom 9.9.2014, BayVBl 2015, 121).

 

 

12. Hochschulrecht

 

a) Nach dem damals geltenden Bayerischen Hochschulgesetz war für den zweiten und jeden weiteren Wechsel eines Studiengangs das Vorliegen eines wichtigen Grundes erforderlich. Eine hiergegen eingelegte Popularklage hatte keinen Erfolg; die Regelung war nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, verstieß nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und war für den Studienbewerber zumutbar (Entscheidung vom 2.7.1997, VerfGHE 50, 129).

 

b) Gegenstand einer Popularklage war eine Regelung in der Berufsordnung für die Ärzte Bayerns, nach der die von einer medizinischen Fakultät einer ausländischen wissenschaftlichen Hochschule verliehene Bezeichnung „Professor“ mit einem auf die Herkunft hinweisenden Zusatz geführt werden muss. Die Popularklage hatte keinen Erfolg. Der Verfassungsgerichtshof bewertete die angegriffene Bestimmung als eine durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigte Regelung der Berufsausübung. Die Verpflichtung, den Titel „Professor“ mit einem Herkunftshinweis zu führen, diene der Information der Patienten über die Qualifikation des Arztes und sei den betroffenen Ärzten zumutbar (Entscheidung vom 4.6.2003, VerfGHE 56, 99).

 

c) Die Verfassungsmäßigkeit von im Rahmen der Hochschulreform 2006 getroffenen Bestimmungen war Gegenstand der Entscheidung vom 7. Mai 2008 (VerfGHE 61, 103). Darin hat der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass Hochschulorgane, die Entscheidungen im Kernbereich der akademischen Angelegenheiten zu treffen haben, grundsätzlich mit einer Mehrheit von Hochschullehrerinnen und Hochschullehrern besetzt sein müssen. Dass dem Hochschulrat nach den neuen gesetzlichen Bestimmungen zur Hälfte hochschulexterne Mitglieder angehören, wurde dennoch nicht beanstandet, da ihm in erster Linie Planungs-, Steuerungs-, Kontroll- und Entwicklungsaufgaben obliegen und er somit keine Aufgaben aus dem Kernbereich der akademischen Selbstverwaltung erfüllt. Auch die aufgrund der Wissenschaftsfreiheit (Art. 108 BV) verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkung der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der betroffenen Fakultät bei der Berufung von Professorinnen und Professoren hat der Verfassungsgerichtshof als gewahrt angesehen.

 

d) Bis zur Änderung des Art. 71 BayHSchG durch das vom Landtag beschlossene, aber auf eine Volksgesetzgebungsinitiative zurückgehende Gesetz vom 7. Mai 2013 (GVBl S. 252; vgl. oben zu 3. a) bb) waren von den Studierenden Studienbeiträge zu erheben; dies stand mit der Verfassung in Einklang (Entscheidung vom 28.5.2009, VerfGHE 62, 79).

 

e) Am 12. Juli 2013 (BayVBl 2014, 206) hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass es einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 101 BV) darstellt, wenn der Gesetzgeber über die zwingend vorgeschriebene individuelle Eignungsprüfung hinaus die Hochschulen dazu ermächtigt, allgemeine Höchstaltersgrenzen für die Aufnahme eines Kunststudiums zu bestimmen.

 

 

13. Schulrecht

 

a) In einem durch die Öffentlichkeit und die Presse viel beachteten Popularklageverfahren hat der Verfassungsgerichtshof die Regelung des Art. 7 Abs. 3 BayEUG über die Anbringung von Kreuzen in jedem Klassenraum der Volksschule für verfassungsgemäß erklärt, da gleichzeitig eine Konfliktlösung für den Fall vorgesehen ist, dass dieser Anbringung widersprochen wird (Entscheidung vom 1.8.1997, VerfGHE 50, 156). Der Verfassungsgerichtshof ist der Auffassung, dass der Gesetzgeber mit dieser Konfliktlösung einen schonenden Ausgleich eröffnet hat, der den widerstreitenden Grundrechtspositionen gerecht wird.

 

b) In einem Verfassungsbeschwerdeverfahren wandten sich die Beschwerdeführer aus Glaubens- und Gewissensgründen gegen die Schulpflicht ihrer minderjährigen Tochter. Sie machten geltend, die Schulpflicht verstoße gegen ihr elterliches Erziehungsrecht aus Art. 126 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 107 Abs. 1 BV. Der Verfassungsgerichtshof wies die Verfassungsbeschwerde ab. Das in der Bayerischen Verfassung gewährleistete Erziehungsrecht der Eltern werde durch die allgemeine Schulpflicht in zulässiger Weise beschränkt. Das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 107 Abs. 1 BV) schließe zwar das Recht der Eltern ein, ihrem Kind die von ihnen für richtig gehaltene religiöse oder weltanschauliche Erziehung zu vermitteln. Diesem Recht stehe jedoch der eigenständige Auftrag des Staates zur Schulerziehung (Art. 130 BV) gleichgeordnet gegenüber. Von Verfassungs wegen sei es grundsätzlich zulässig, dass die Erziehung in Schule und Elternhaus nach unterschiedlichen Wertvorstellungen durchgeführt wird. Dabei seien nach dem verfassungsrechtlichen Toleranzgebot (Art. 136 Abs. 1 BV) beim Unterricht an den Schulen die religiösen Empfindungen aller zu achten (Entscheidung vom 13.12.2002, VerfGHE 55, 189).

 

c) Nach dem Amoklauf eines 19-jährigen Schülers in einem Erfurter Gymnasium wurden 2002 in das Bayerische Erziehungs- und Unterrichtsgesetz (BayEUG) Bestimmungen eingefügt, nach denen die früheren Erziehungsberechtigten volljähriger Schüler von der Schule über bestimmte Vorfälle, besonders schwerwiegende Ordnungsmaßnahmen (z.B. Ausschluss vom Unterricht, Entlassung von der Schule) oder auffallendes Absinken des Leistungsstandes, unterrichtet werden sollen (Art. 75 Abs. 1 Satz 2 und Art. 88 a BayEUG). Die hiergegen erhobene Popularklage hatte keinen Erfolg. Der Verfassungsgerichtshof hat am 30. September 2004 (VerfGHE 57, 113) entschieden, dass die angegriffenen Regelungen mit der Bayerischen Verfassung, vor allem dem in Art. 100, 101 BV enthaltenen Recht auf informationelle Selbstbestimmung, vereinbar sind. Die Einbeziehung der früheren Erziehungsberechtigten bedürfe wegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aber der verfahrensmäßigen Absicherung (insbesondere der vorherigen Anhörung des betroffenen Schülers), um eine Unterrichtung in den Fällen zu verhindern, in denen sie nicht angebracht und damit unverhältnismäßig sei. Diese verfahrensrechtliche Sicherung könne den angegriffenen Vorschriften im Wege der Auslegung entnommen werden.

 

d) In einem Popularklageverfahren gegen Art. 2 Abs. 1 des Schulwegkostenfreiheitsgesetzes hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, dass die Regelung, wonach die Kosten für die Beförderung zur Schule nur dann vom Aufgabenträger der Schule zu bezahlen sind, wenn der Schulweg mehr als drei Kilometer beträgt, nicht gegen die Bayerische Verfassung verstößt (Entscheidung vom 28.10.2004, VerfGHE 57, 156).

 

e) Eine Popularklage gegen die Einführung des achtjährigen Gymnasiums (G 8) blieb ohne Erfolg. Nach der Entscheidung vom 17. Mai 2006 (VerfGHE 59, 63) steht dem elterlichen Erziehungsrecht im Bereich der Schule ein eigenständiger Erziehungsauftrag des Staates gegenüber. Bei der Ausgestaltung dieses Auftrags hat der Normgeber einen weiten Spielraum. Die Stundentafeln des G 8 enthalten keine Festlegungen, die die Grenzen des Zumutbaren übersteigen. Für Wiederholer einer Jahrgangsstufe, die in das G 8 wechseln müssen, gibt es ausreichende Härtefallregelungen. Die Einbeziehung der Schüler der sechsten Jahrgangsstufe, die ihre Ausbildung noch im neunjährigen Gymnasium begonnen haben, verstößt nicht gegen das im Rechtsstaatsprinzip enthaltene Rückwirkungsverbot. Das Entstehen eines doppelten Abiturientenjahrgangs muss als unvermeidliche Folge der Verkürzung der Schuldauer hingenommen werden. Im Übrigen hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu überprüfen, wie die angegriffenen Rechtsnormen in der Praxis vollzogen werden.

 

f) Nicht zu beanstanden ist nach einer Entscheidung vom 15. Januar 2007 (VerfGHE 60, 1) die schulrechtliche Regelung, wonach äußere Symbole und Kleidungsstücke, die eine religiöse oder weltanschauliche Überzeugung ausdrücken, von Lehrkräften im Unterricht nicht getragen werden dürfen, sofern die Symbole oder Kleidungsstücke auch als Ausdruck einer Haltung verstanden werden können, die mit den verfassungsrechtlichen Grundwerten und Bildungszielen der Verfassung einschließlich den christlich-abendländischen Bildungs- und Kulturwerten nicht vereinbar ist. Das Verbot greift in die durch Art. 107 Abs. 1 und 2 BV verbürgte Glaubens- und Religionsfreiheit der Lehrkräfte ein. Dieser Rechtsposition stehen die Grundrechte der Schüler und ihrer Eltern (Art. 107 Abs. 1, Art. 126 Abs. 1 BV) sowie der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag gegenüber. Der Gesetzgeber ist bei der Lösung dieses Spannungsverhältnisses davon ausgegangen, dass die glaubhafte Vermittlung der verfassungsrechtlichen Grundwerte und Bildungsziele durch das Tragen bestimmter äußerer Symbole und Kleidungsstücke gefährdet wird. Dieses Abwägungsergebnis ist verfassungsrechtlich auch unter dem Gesichtspunkt des staatlichen Neutralitätsgebots nicht zu beanstanden. Eine unzulässige Bevorzugung der christlichen Konfessionen ist nicht gegeben.

 

g) Mehrere Popularklagen gegen eine zwischenzeitlich abgeschaffte Regelung im Bayerischen Schulfinanzierungsgesetz, wonach von den Schülern als Eigenbeteiligung für die Beschaffung von Schulbüchern je nach Schulart ein Büchergeld von 20 € oder 40 € erhoben wurde, hatten keinen Erfolg. Im Hinblick auf die unsichere Datenlage im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses war der Gesetzgeber aber verpflichtet, die tatsächliche Entwicklung sorgfältig zu beobachten und nachträglichen Erkenntnissen, etwa zur Höhe der benötigten Mittel, in geeigneter Form Rechnung zu tragen. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 19. April 2007 (VerfGHE 60, 80) auch klargestellt, dass es nicht seine Aufgabe ist zu überprüfen, ob der Normgeber die bestmögliche, zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gewählt hat. Der Einwand, die Einführung des Büchergelds erscheine im Hinblick auf den mit der Erhebung verbundenen Verwaltungsaufwand nicht sinnvoll, kann daher im Popularklageverfahren keine Berücksichtigung finden.

 

 

14. Glücksspielrecht

 

Nach dem am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag sowie den zur Ausführung erlassenen landesgesetzlichen Bestimmungen bedürfen Errichtung und Betrieb einer Spielhalle zusätzlich zur gewerberechtlichen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis; zwischen Spielhallen ist ein Mindestabstand von 250 m Luftlinie einzuhalten; eine Spielhalle darf nicht im baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen. Diese Bestimmungen hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 (BayVBl 2014, 333) ebenso wenig beanstandet wie die Übergangsregelungen für bereits bestehende Spielhallen. Der Verfassungsgerichtshof hat in dieser Entscheidung betont, dass der Gesetzgeber mit der von ihm beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt.

 

 

15. Schutz der Sonn- und Feiertage

 

Gemäß Art. 147 BV bleiben die Sonntage und staatlich anerkannten Feiertage als Tage der seelischen Erhebung und der Arbeitsruhe gesetzlich geschützt. Vor diesem Hintergrund hatte sich der Verfassungsgerichtshof mit Regelungen zu befassen, welche den Betrieb von Geschäften an Sonn- und Feiertagen gestatten.

 

Der Entscheidung vom 21. Dezember 2011 (VerfGHE 64, 224) lag die Rechtsverordnung einer Gemeinde zugrunde, wonach anlässlich von Jahrmärkten die Verkaufsstellen im Gemeindegebiet an vier genau bezeichneten Sonntagen im Jahr 2011 von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr geöffnet sein durften. Der Verfassungsgerichtshof hat ausgeführt, dass der Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe nach der Bayerischen Verfassung nicht über das durch das Grundgesetz (Art. 140 GG in Verbindung mit dem dort in Bezug genommenen Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung) garantierte Mindestmaß hinausgeht. Eine Rechtsverordnung, die sich (wie im zu beurteilenden Fall) im Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigung des Ladenschlussgesetzes (§ 14 LadSchlG) hält, kann im Regelfall nicht gegen Art. 147 BV verstoßen.

 

Auch die Bestimmungen des Feiertagsgesetzes (Art. 2 Abs. 3 Nr. 5 FTG) und der Bedürfnisgewerbeverordnung (§ 1 Abs. 1 Nr. 11 BedV), die den Betrieb von Autowaschanlagen an den meisten Sonn- und Feiertagen ab 12:00 Uhr zulassen, hat der Verfassungsgerichtshof nicht beanstandet. In seiner Entscheidung vom 27. Februar 2012 (VerfGHE 65, 44) hat der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Sonn- und Feiertagsschutzes ein weiter Spielraum zukommt, innerhalb dessen er zahlreiche Gesichtspunkte und Interessen gegeneinander abzuwägen und gegenläufige Schutzgüter auszugleichen hat. Allerdings gibt Art. 147 BV für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis vor; grundsätzlich hat die „werktägliche Geschäftigkeit“ an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs schränken die angegriffenen Bestimmungen, die durch hinreichende sachliche Gründe gerechtfertigt waren, den gesetzlichen Schutz der Sonn- und Feiertage unter Wahrung dieses Regel-Ausnahme-Gebots nur geringfügig ein.

 

 

16. Rettungswesen

 

Das Bayerische Rettungsdienstgesetz sah vor, dass die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung grundsätzlich nur das Bayerische Rote Kreuz, den Arbeiter-Samariter-Bund, den Malteser-Hilfsdienst, die Johanniter-Unfallhilfe oder vergleichbare Hilfsorganisationen mit der bodengebundenen Durchführung von Notfallrettung, arztbegleitetem Patiententransport und Krankentransport beauftragen; nur soweit die Hilfsorganisationen zur Übernahme des Auftrags nicht bereit oder in der Lage waren, sollte die Beauftragung anderer Leistungserbringer infrage kommen. Der Verfassungsgerichtshof hat hierin einen nicht gerechtfertigten Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 101 BV) gesehen, da das Gesetzesziel einer flächendeckenden, effektiven und wirtschaftlichen Versorgung mit rettungsdienstlichen Leistungen auch erreicht werden kann, wenn Dritte neben Hilfsorganisationen gleichrangig in das Auswahlverfahren einbezogen werden (Entscheidung vom 24.5.2012, VerfGHE 65, 88).

 

 

17. Strafvollzug

 

Wie eingangs erwähnt, hat die zum 1. September 2006 in Kraft getretene „Föderalismusreform“ die Gesetzgebungskompetenzen der Länder und damit auch die Gerichtsbarkeit des Verfassungsgerichtshofs erweitert. Das gilt zum Beispiel für den Strafvollzug, der in Bayern durch das Bayerische Strafvollzugsgesetz vom 10. Dezember 2007 (GVBl S. 866) geregelt wurde. Eine Reihe von Bestimmungen dieses Gesetzes wurde bereits im Weg der Popularklage zur verfassungsrechtlichen Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof gestellt.

 

In seiner Entscheidung vom 12. Mai 2009 (VerfGHE 62, 45) hat der Verfassungsgerichtshof vor allem folgende Regelungen des Bayerischen Strafvollzugsgesetzes für verfassungsgemäß erachtet: besondere Vorschriften für vollzugsöffnende Maßnahmen bei Gewalt- und Sexualstraftätern (Art. 15 BayStVollzG); die unter bestimmten Bedingungen zulässige Gemeinschaftsunterbringung von Gefangenen (Art. 20 BayStVollzG); die Beschränkung von Ferngesprächen auf dringende Fälle (Art. 35 BayStVollzG); den Ausschluss des Empfangs von Paketen mit Nahrungs- und Genussmitteln (Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BayStVollzG); die Möglichkeit, Gefangene an den Kosten ihrer Krankenbehandlung zu beteiligen (Art. 63 Abs. 2 BayStVollzG).

 

Auch die Bestimmungen über die Entlohnung der Gefangenen für geleistete Arbeit (Art. 46 BayStVollzG) hielten einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand (Entscheidung vom 9.8.2010, VerfGHE 63, 133).

 

 

18. Rauchverbot

 

Mehrere Entscheidungen in den Jahren 2010 bis 2012 haben sich mit den wechselnden gesetzlichen Bestimmungen des Gesundheitsschutzgesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens befasst (Entscheidungen vom 25.6.2010, VerfGHE 63, 83; vom 4.11.2010, VerfGHE 63, 188; vom 14.4.2011, VerfGHE 64, 39; vom 13.9.2011, VerfGHE 64, 159; vom 31.1.2012, VerfGH 65, 22; vom 13.3.2012, VerfGHE 65, 61). Dabei hat der Verfassungsgerichtshof im Anschluss an Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts sowohl ein striktes Rauchverbot in Gaststätten und anderen öffentlich zugänglichen Räumen als verfassungsgemäß angesehen als auch ein Konzept mit Ausnahmen vom Rauchverbot, sofern dieses weniger intensive Schutzkonzept folgerichtig umgesetzt wird.

 

 

19. Verwaltungsverfahren

 

Popularklagen gegen die befristete Abschaffung des Widerspruchsverfahrens im Bezirk Mittelfranken wurden am 15. November 2006 (VerfGHE 59, 219) abgewiesen. Die Entscheidung enthält grundsätzliche Erwägungen zur Zulässigkeit von Erprobungsgesetzen mit Experimentiercharakter. Auch die endgültige teilweise Abschaffung und im Übrigen fakultative Ausgestaltung des Widerspruchsverfahrens in Bayern verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung (Entscheidung vom 23.10.2008, VerfGHE 61, 248).

 

 

20. Sonstige Verfahren

 

Rein zahlenmäßig betrachtet lag das Schwergewicht der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs in den vergangenen Jahren auf (Verfassungsbeschwerde-) Verfahren, die keinem der bereits angesprochenen Spezialgebiete zuzurechnen sind.

 

Die meisten Verfassungsbeschwerden richteten sich gegen zivilgerichtliche Entscheidungen. Der Grund hierfür ist darin zu finden, dass es weit mehr zivilrechtliche Streitigkeiten gibt als z. B. strafgerichtliche Verurteilungen oder verwaltungsgerichtliche Verfahren. Die durchschnittlichen Verfassungsbeschwerdeverfahren sind für die Öffentlichkeit kaum von besonderem Interesse. Es geht dabei z. B. um den Verlauf von Grundstücksgrenzen, das Bestehen von Wegerechten, das Schneiden einer Hecke an der Grundstücksgrenze zum Nachbarn, den Laubfall auf das Nachbargrundstück, die Beseitigung von Schwarzbauten, um Schadensersatzansprüche aus Verkehrsunfällen, um Kfz-Stellplätze, die Rückzahlung von Darlehen und Ähnliches mehr.

 

Im Einzelfall kann aber auch ein Verfassungsbeschwerdeverfahren über die unmittelbar daran Beteiligten hinaus von Bedeutung sein. Ein Beispiel hierfür ist die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs zur Salvator-Kirche in München (Entscheidung vom 29.8.1996, VerfGHE 49, 126). Die Kirche war durch Ludwig I. einer griechisch-orthodoxen Privatkirchengesellschaft zur Nutzung überlassen worden. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hatte der Klage des Freistaates Bayern als Eigentümer auf Herausgabe stattgegeben. Die Verfassungsbeschwerde der privaten Kirchengemeinde gegen diese Entscheidung wurde abgewiesen. Der Verfassungsgerichtshof hat u. a. eine Verletzung der Kirchengutsgarantie (Art. 146 BV) verneint, zumal die Kirche der Metropolie als Körperschaft des öffentlichen Rechts überlassen werden sollte und dadurch weiter für den griechisch-orthodoxen Kultus zur Verfügung steht.

 

Auf öffentliches Interesse ist auch die von der Landeshauptstadt München beschlossene Umbenennung der Meiserstraße in Katharina-von-Bora-Straße gestoßen. Nachdem ein Enkel des ursprünglichen Namensgebers und früheren Landesbischofs vor den Verwaltungsgerichten erfolglos gegen die Straßenumbenennung geklagt hatte, verfolgte er sein Anliegen mit der Verfassungsbeschwerde weiter. Der Verfassungsgerichtshof wies die Verfassungsbeschwerde in seiner Entscheidung vom 25. September 2012 (VerfGHE 65, 170) ab.