Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

vom 4. Mai 2007

über die Popularklage

1. der Frau K. E. in P.

2. des Herrn R. K. in M.

3. der Frau S. G. in M.

 

auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit

des § 2 der Satzung zur Regelung des Hochschulauswahlverfahrens gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 des Hochschulrahmengesetzes an der Ludwig-Maximilians-Universi-tät Mün­chen vom 13. Mai 2005

 

Aktenzeichen: Vf. 9-VII-06

 

 

 

 

L e i t s ä t z e :

 

 

1.  Verfassungsrechtliche Überprüfung einer Hochschulsatzung zur Vergabe von Studienplätzen.

 

2.  Ob ein Bewerber im Bereich der harten Numerus-clausus-Fächer hinreichende Zulassungschancen hat, lässt sich nur aufgrund einer bundesweiten Betrachtung beurteilen. Die Hochschulen sind von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, bereits innerhalb des Freistaates Bayern oder für einen einzelnen Hochschulstandort sicherzustellen, dass jeder Bewerber eine realistische Chance auf einen Studienplatz hat.

 

 

 

 

Entscheidung:

 

Der Antrag wird abgewiesen.

 

 

Gründe:

 

I.

 

Gegenstand der Popularklage ist § 2 der Satzung zur Regelung des Hochschulaus­wahlverfahrens gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 des Hochschulrahmengesetzes an der Ludwig-Maximilians-Universität München vom 13. Mai 2005. Darin hat die Universität be­stimmt, dass sie die Studienplätze in den in das Auswahlverfahren der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen einbezogenen Studiengängen im Hochschul­auswahlverfahren gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG nach den Durchschnittsnoten der Hochschulzugangsberechtigung vergibt und dass bei Ranggleichheit das Los entscheidet.

 

1. Durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes (7. HRGÄndG) vom 28. August 2004 (BGBl I S. 2298) wurde die Vergabe von Studienplätzen in den in das Verfahren der Zentralstelle einbezogenen Studiengängen, in denen die Gesamtzahl der Studienplätze nicht zur Zulassung aller Bewerber aus­reicht, rahmenrechtlich neu geregelt. Nach § 32 Abs. 3 HRG in der Fassung des Gesetzes vom 28. August 2004 werden die Studienplätze, die nach Abzug der gemäß § 32 Abs. 2 HRG bestimm­ten Bewerbern vorzubehaltenden Studienplätze verbleiben, zu ei­nem Fünftel durch die Zentralstelle nach dem Grad der gemäß § 27 HRG nachgewiesenen Qualifikation für das gewählte Studium – Nummer 1 Satz 1 –, zu einem Fünftel nach der Dauer der Zeit seit dem Erwerb der Qualifikation für den gewählten Studiengang nach § 27 HRG (Wartezeit) – Nummer  2 Satz 1 –, im Übrigen von den Hochschulen nach dem Ergebnis eines Auswahlverfahrens – Nummer 3 Satz 1 – vergeben. Für dieses Auswahl­verfahren ist in § 32 Abs. 3 Nr. 3 Sätze 2 und 3 HRG bestimmt:

 

„Die jeweilige Hochschule vergibt die Studienplätze in diesem Verfah­ren nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts insbesondere

a) nach dem Grad der Qualifikation nach § 27,

b) nach gewichteten Einzelnoten der Qualifikation nach § 27, die über die fachspezifische Eignung Auskunft geben,

c)  nach dem Ergebnis eines fachspezifischen Studierfähigkeitstests,

d) nach der Art einer Berufsausbildung oder Berufstätigkeit,

e) nach dem Ergebnis eines von der Hochschule durchzuführenden Ge­sprächs mit den Bewerberinnen und Bewerbern, das Aufschluss über die Motivation der Bewerberin oder des Bewerbers und über die Identifikation mit dem gewählten Studium und dem angestrebten Be­ruf geben sowie zur Vermeidung von Fehlvorstellungen über die An­forderungen des Studiums dienen soll,

f)   aufgrund einer Verbindung von Maßstäben nach den Buchstaben a bis e.

Bei der Auswahlentscheidung muss dem Grad der Qualifikation nach § 27 ein maßgeblicher Einfluss gegeben werden.“

 

 

2. In Ausfüllung dieser rahmenrechtlichen Bestimmungen hat der bayeri­sche Landesgesetzgeber in das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 19. Februar 1988 (GVBl S. 18, BayRS 2210-8-2-WFK, im Folgenden: AGStV) durch das Änderungsgesetz vom 22. Februar 2005 (GVBl S. 26) folgende Regelung eingefügt:

 

 

„Art. 7 a

 

(1) 1Die Hochschulen vergeben die Studienplätze im Verfahren nach § 32 Abs. 3 Nr. 3 des Hochschulrahmengesetzes nach folgenden Kriterien:

1.  Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung,

2.  gewichtete Einzelnoten der Hochschulzugangsberechtigung, die über die fachspezifische Eignung Auskunft geben,

3.  Ergebnis eines fachspezifischen Studierfähigkeitstests,

4.  Art einer Berufsausbildung oder Berufstätigkeit,

5.  Ergebnis eines von der Hochschule durchzuführenden Gesprächs mit den Bewerberinnen und Bewerbern, das Aufschluss über die Motivation der Bewerberin oder des Bewerbers und über die Identifikation mit dem gewählten Studium und dem an­gestrebten Beruf geben sowie zur Vermeidung von Fehlvorstel­lungen über die Anforderungen des Studiums dienen soll, oder

6.  aufgrund einer Verbindung von Kriterien nach den Nrn. 1 bis 5.

2Im Rahmen der Kriterien für die Auswahl nach Satz 1 Nrn. 2 bis 5 ist zumindest gleichrangig das Kriterium für die Auswahl nach Satz 1 Nr. 1 zu berücksichtigen.

 

(2) ...

 

(3) 1Die Hochschule regelt die nähere Ausgestaltung des Hochschul­auswahlverfahrens, insbesondere die nach den Abs. 1 und 2 zu treffenden Regelungen, durch Satzung. 2Die Satzung bedarf abweichend von Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayHSchG keiner Genehmi­gung.“

 

 

3. Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 BayHSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Oktober 1998 (GVBl S. 740, BayRS 2210-1-1-WFK), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. März 2004 (GVBl S. 84), in Verbindung mit Art. 7 a Abs. 3 AGStV hat die Ludwig-Maximilians-Universität München die Satzung zur Regelung des Hoch­schulauswahlverfahrens gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 des Hochschulrahmengesetzes an der Ludwig-Maximilians-Universität München vom 13. Mai 2005 (im Folgenden: Aus­wahlsatzung) erlassen. Die mit der Popularklage angegriffene Regelung lautet:  

 

㤠2

Auswahlentscheidung

 

1Die Vergabe der Studienplätze in den Studiengängen Biologie (Dip­lom), Medizin (Staatsexamen), Pharmazie (Staatsexamen), Psychologie (Diplom), Tiermedizin (Staatsexamen) und Zahnmedi­zin (Staatsexamen) durch die LMU erfolgt gemäß Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung. 2Bei Ranggleichheit entscheidet das Los; § 34 Satz 2 HRG bleibt unberührt.“

 

Die aufgrund des Beschlusses des Senats der Ludwig-Maximilians-Universität Mün­chen vom 12. Mai 2005 vom Rektor ausgefertigte Satzung ist am 13. Mai 2005 in der Ludwig-Maximilians-Universität München niedergelegt worden. Die Niederlegung ist am selben Tag durch Anschlag in der Ludwig-Maximilians-Universität München be­kannt gegeben worden.

 

 

II.

 

1. Die Antragsteller rügen, die in § 2 Satz 1 Auswahlsatzung festgelegte Vergabe von Studienplätzen nach der reinen, ungewichteten Abiturdurchschnittsnote ohne Hinzuziehung weiterer Auswahlkriterien verstoße gegen das verfassungsrechtliche Differenzierungsgebot ungleicher Sachverhalte und damit gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV, gegen das Grundrecht der freien Entfaltung der Persön­lichkeit aus Art. 101 BV, gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV und gegen die – über das grundgesetzliche Studienzulassungs- und Teil­nahmegrundrecht hinausgehenden – Bildungs- und Ausbildungsgrundrechte aus Art. 128 BV.

 

a) Bayerische Abiturienten mit Abiturdurchschnittsnoten von 1,8 bis 2,0 hätten auf unvertretbar lange Zeit keine Chance, zum Medizinstudium an einer bayerischen Uni­versi­tät zugelassen zu werden; dies sei unsozial und gleichheitswidrig. Dabei gehe es nicht um die Forderung nach ei­nem Bonus für bayerische Abiturienten, die erheblich schwierigere Abiturprüfungen als Bewerber aus anderen Bundesländern abzulegen hätten, sondern darum, dass bayerische Abiturienten im Zulassungsverfahren an ihren heimischen Universitäten nicht noch durch einen Malus benachteiligt würden.

 

b) Davon abgesehen biete das angegriffene Hochschulauswahlverfahren keine echte Chancenoffenheit für alle Studienplatzbewerber. Angesichts einer faktisch fast un­möglichen Zulassung im Rahmen der Härtefallquoten und überlanger Wartezeiten könne nicht mehr von einem gerechten Auswahlsystem gesprochen werden, wenn im Rahmen der Hochschulquote von immerhin 60 % (nach Vorabquoten) ein „primiti­ves“ Auswahlsystem rein nach ungewichteten Abiturnoten ohne Berücksichtigung wei­terer sachlicher Kriterien praktiziert werde.

 

c) Aus der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG, nach der die jeweilige Hochschule die Studienplätze nach Maßgabe des Landesrechts „insbesondere nach dem Grad der Qualifikation nach § 27“ vergebe, und der Regelung, dass diesem Kriterium bei der Auswahlentscheidung „ein maßgeblicher Einfluss“ gegeben werden müsse, gehe hervor, dass nur ein einziges Zulassungskriterium nicht ausreichen könne. Auch aus der in Art. 7 a Abs. 1 Satz 2 AGStV enthaltenen Vorgabe, dass die Durchschnitts­note der Hochschulzugangsberechtigung „zumindest gleichrangig“ als Auswahlkrite­rium zu berücksichtigen sei, müsse gefolgert werden, dass es unzulässig sei, nur die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung heranzuziehen. Dies folge ferner aus der verfassungsrechtlichen Forderung, dass die Studien­platzvergabe in den sogenannten harten Numerus-clausus-Fächern gerecht und so­zial sein müsse. Dementsprechend verlange das baden-württembergische Hochschulzulassungsgesetz vom 15. September 2005 mindestens zwei Auswahlmaßstäbe. Die angefochtene Auswahlsatzung halte sich demgegenüber nicht in dem durch Art. 7 a Abs. 1 AGStV und § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG vorgegebenen Ermächtigungsrahmen.

 

d) Der in § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG verwendete Begriff des „Grads der Qualifikation“ sei verfassungsgemäß im Sinn vergleichbarer Qualifikation auszulegen. Vergleichbar­keit ergebe sich aber nicht aus der reinen Abiturdurchschnittsnote. Vielmehr müssten die länderspezifischen Gegebenheiten bei der Erlangung der allgemeinen Hoch­schulreife berücksichtigt werden. Es seien deshalb zunächst nur die Notenränge in­ner­halb der gebildeten Landesquoten zu vergleichen und dann bundesweit mit Hilfe wei­terer Auswahlkriterien vergleichbar zu machen.

 

Nach der im Gesetzgebungsverfahren zutage getretenen Absicht des Gesetzgebers hätten die Studienplätze im Hochschulauswahlverfahren nach mehreren Aus­wahlkriterien vergeben werden sollen. Insbesondere hätte danach auch in diesem Auswahlverfahren von Landesquoten ausgegangen werden müssen.

 

Eine ausdrückliche Landesquotenregelung sei zwar nur in § 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG enthalten. Ihr Fehlen in § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG beruhe aber offensichtlich auf einem gesetzgeberischen Versehen. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes müssten solche Landesquoten bei jeder an Abiturdurchschnittsnoten anknüpfenden Zulassungsre­gelung gelten, da eine Vergleichbarkeit der Abiturnoten im Verhältnis der Länder untereinander nach wie vor nicht gewährleistet sei. § 35 HRG schließe Landesquo­ten im Hochschulauswahlverfahren nicht aus. Eine solche Lösung sei auch praktika­bel. Eine Landesquotenregelung und die Hinzuziehung mindestens eines weiteren fachlichen Kriteriums neben der Abiturdurchschnittsnote reichten aus, um bei der Studienzulassung in Bayern gerecht vorzugehen. Hierfür benötige man keinen bun­desweit anerkannten Schulbildungskanon.

 

e) Zusätzliche Auswahlkriterien wie Berufsausbildung und Vorbildung seien aussagekräftig und auch geeignet, einer Benachteiligung bayerischer Studienplatzbewerber entgegenzuwirken. Die Auswahl der Studienplatzbewerber ausschließlich nach der Abiturdurchschnittsnote könne nicht damit gerechtfertigt werden, dass das Gesamt­sys­tem der Hochschulzulassung in den harten Numerus-clausus-Fächern weitgehend die Forderung nach Chancenoffenheit erfülle. Bei Wartezeiten von dem­nächst fünf Jah­ren im Fach Humanmedizin für Bewerber, die einen Notendurchschnitt von 1,9 haben, könne von ho­hen Zulassungschancen keine Rede sein.

 

2. Für die Auswahl unter Bewerbern mit gleicher Abiturnote fehle es an einer vom Gesetzgeber selbst getroffenen Regelung. Der in § 2 Satz 2 Auswahlsatzung vor­gesehene Losentscheid bei Ranggleichheit von Bewerbern sei verfassungswidrig, weil unsachlich und ungeeignet.

 

3. Die angegriffenen Satzungsbestimmungen seien im Übrigen schon deshalb nich­tig, weil die Auswahlsatzung nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden sei. Sie sei weder im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt noch im Amtsblatt des Bay­e­rischen Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst veröffentlicht wor­den. Zwar habe § 4 der Verordnung über die Bekanntmachung von Hochschulsatzungen (HSchBekV) vom 4. November 1993 (GVBl S. 848) in der bei Erlass der angegriffenen Satzung geltenden Fassung der Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2004 (GVBl S. 580) nicht mehr die Veröffentlichung im Amtsblatt des zuständigen Staatsministeriums, sondern die Veröffentlichung durch die Hochschule vorgesehen. Eine solche Verfahrensweise verstoße bei Grundrechte einschränkenden Satzungen mit bundesweiter Wirkung wie der angegriffenen Auswahlsatzung aber gegen das Rechtsstaatsprinzip.

 

 

III.

 

1. Der Bayerische Landtag hat sich nicht am Verfahren beteiligt.

 

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage für unbegründet.

 

a) § 2 Auswahlsatzung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Bereits aus dem Wortlaut des § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG sei ersichtlich, dass der Grad der Qualifikation nach § 27 HRG als alleiniges Auswahlkriterium verwendet werden dürfe, da andernfalls die in § 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 Buchst. f HRG eröffnete Möglichkeit einer Verbindung mehrerer Auswahlkriterien keinen Sinn machen würde. Ausgeschlossen sei lediglich die alleinige Anwendung der Auswahlkriterien nach § 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 Buchst. b bis e HRG, da dem Grad der Qualifikation auf jeden Fall ein „maßgeblicher Einfluss“ bei der Auswahlentscheidung zukommen müsse (§ 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 3 HRG). Es entspreche zudem dem Willen des Bundesgesetzgebers, dass im Rahmen des Auswahlverfahrens der Hochschulen ausschließlich auf das Auswahlkriterium „Grad der Qualifikation“ abgestellt werden könne. Nachdem vor der Reform der Hochschulzulassung im Rahmen des Auswahlverfahrens der Hochschulen allein auf dieses Auswahlkriterium habe abgestellt werden können, hätte sich der Wille zur Abschaffung dieser Möglichkeit in den Gesetzesberatungen niederschlagen müssen. Tatsächlich ergebe sich aber  z. B. aus der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestags vom 30. Juni 2004 (BT-Drs. 15/3475 S. 8) zu dem Gesetzentwurf des Bundesrats (BT-Drs. 15/1498), dass man weiterhin an dieser Möglichkeit habe festhalten wollen. Auch aus dem Wortlaut des Art. 7 a Abs. 1 AGStV, mit dem der bayerische Lan­desgesetzgeber die rahmenrechtlichen Vorgaben des § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG um­ge­setzt habe, werde deutlich, dass die Durchschnittsnote der Hoch­schul­zu­gangs­be­rech­tigung („Grad der Qualifikation“) als alleiniges Auswahlkriterium verwendet wer­den könne. In der bayerischen Regelung werde dies durch die Einfügung des Wor­tes „oder“ am Ende des Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AGStV noch betont.

 

b) Die Rüge einer Verletzung der Bayerischen Verfassung sei nicht begründet. Art. 118 Abs. 1 BV begründe keine Pflicht des Satzungsgebers, mehr als ein Auswahlkriterium festzulegen, solange und soweit das gewählte Kriterium sachge­recht sei. Für eine Benachteiligung bayerischer Abiturienten gegenüber Bewerbern aus anderen Bundesländern bei der Auswahl nach der Durchschnittsnote der Hoch­schulzugangsberechtigung seien belastbare und nachprüfbare Belege bislang nicht erbracht worden. Zutreffend sei insoweit nur, dass von Land zu Land unterschiedli­che Ausbildungs- und Anforderungsniveaus sowie Bewertungsmaßstäbe bestünden. Ähnliches gelte allerdings im Vergleich zwischen den Schulen eines einzigen Lan­des. In letzter Konsequenz seien selbst die Durchschnittsnoten in den Hochschulzu­gangsberechtigungen aus einer einzigen Schule nur bedingt miteinander vergleich­bar. Diese in der Tat bestehenden Unterschiede rechtfertigten es aber nicht, die Verwendung der Durchschnittsnoten der Hochschulzugangsberechtigung als sach­fremdes und damit gegen Art. 118 Abs. 1 BV verstoßendes Auswahlkriterium zu qualifizieren. Im Übrigen bleibe unklar, inwiefern eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch die Hinzunahme eines weiteren Auswahlkriteriums geheilt werden könnte.

 

c) Eine Lösung dieses Problems wäre nur durch die Erstreckung der Landesquoten­regelung nach § 32 Abs. 3 Nr. 1 Sätze 4 und 5 HRG auf das Auswahlverfahren der Hochschulen möglich. Damit würden die Chancen bayerischer Abiturienten auf einen Studienplatz an einer bayerischen Universität aber erheblich verringert. Davon abge­sehen stehe § 35 HRG sowohl einer analogen Anwendung der Landesquotenrege­lung im Auswahlverfahren der Hochschulen als auch jeder sonstigen unmittelbar wir­kenden „Landeskinderbegünstigung“ bundesrechtlich zwingend entgegen.

 

d) Art. 128 Abs. 1 und 2 BV stellten Programmsätze dar, verbürgten jedoch keinen Rechtsanspruch des „hochschulreifen, gut qualifizierten Bewerbers auf Zulassung zum Medizinstudium“. Auch wenn man der Auffassung sei, dass „lange Wartezeiten die sozial schwächeren Bewerber stärker belasten als die Kinder wohlhabender El­tern“, könne dies nicht über die Auswahlkriterien des Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 AGStV gelöst werden, sondern nur durch die Bereitstellung zusätzlicher Studienplätze.

 

e) Nach § 4 HSchBekV in der bei Erlass der Auswahlsatzung geltenden Fassung sei­en Satzungen durch die Hochschulen nicht mehr im Amtsblatt des zuständigen Staats­ministeriums zu veröffentlichen.

 

3. Die Ludwig-Maximilians-Universität München verteidigt die angegriffenen Sat­zungsbestimmungen; sie trägt im Wesentlichen vor:

 

a) Ein Verstoß des § 2 Satz 1 Auswahlsatzung gegen den Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV liege nicht vor. In Anbetracht einer beschränkten Aufnah­mekapazität könnten nicht alle Studienbewerber für einen Studienplatz der Medizin sofort zugelassen werden. Studienbewerber mit besseren Abiturnoten könnten im Rahmen der vorhandenen Kapazität vorrangig berücksichtigt werden, ohne dass die Antragsteller dadurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten beeinträchtigt würden. Soweit eine Ver­gleichbarkeit mit Abiturdurchschnittsnoten aus anderen Bundesländern in Zweifel gezogen werde, sei darauf hinzuweisen, dass dies rechtlich nicht fassbar sei, weil je­des deutsche Abitur zu einem Studium an einer deutschen Universität qualifiziere.

 

Art. 101 BV gewähre die Freiheit, innerhalb der Schranken der Gesetze alles zu tun, was anderen nicht schade. Soweit materielle Gesetze wie das Hochschulrahmenge­setz, das Ausführungsgesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplät­zen oder die Auswahlsatzung Schranken zögen, müssten die Grundrechtsträger dies hinnehmen.

 

Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV gewähre kein Grundrecht.

 

Art. 128 BV stelle nur einen Programmsatz dar. Davon abgesehen stünde ein Anspruch auf einen Studienplatz selbst bei Annahme eines Grundrechts unter dem Vorbehalt des Möglichen. Durch ein anderes Auswahlverfahren könnten nicht mehr Studienplätze geschaffen werden. Es könnte nur eine andere Zusammensetzung der zuzulassenden Studienbewerber erreicht werden. Dass bei Heranziehung mehrerer Auswahlkriterien die Abiturienten eines bestimmten Bundeslands verbesserte Zu­lassungschancen hätten, sei nicht belegbar. Eine Differenzierung nach dem Herkunftsland der Abiturienten durch eine landesrechtliche Regelung sei im Übrigen unzulässig.

 

b) Die Auswahl durch Losentscheid bei Ranggleichheit der Bewerber gemäß § 2 Satz 2 Auswahlsatzung werde durch § 32 Abs. 4 HRG vorgegeben.

 

c) § 2 Satz 1 Auswahlsatzung stehe im Einklang mit der Ermächtigungsgrundla­ge des Art. 7 a Abs. 1 AGStV, welche sich wiederum im Rahmen des § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG halte. Schon der unmissverständliche Wortlaut der Normen lasse dies erkennen. Im Übrigen ergebe sich auch aus den Gesetzesmaterialien, dass der Bundesgesetzgeber die Hochschulen bei der Ausgestaltung des Hochschulauswahlverfahrens nicht durch Vorgaben bei der Anzahl der Auswahlkriterien habe beschränken wollen. Der bayerische Landesgesetzgeber habe den durch das Hochschulrahmengesetz gewährten Spielraum an die Hochschulen weitergeben wollen.

 

d) Für Landesquoten bei der Vergabe von Studienplätzen nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung im Auswahlverfahren der Hochschulen gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Die in § 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG insoweit be­ste­hen­de Sonderregelung sei bewusst nicht auf das Auswahlverfahren der Hoch­schulen er­streckt worden. Deshalb verbiete sich in diesem Verfahren auch eine analoge An­wen­dung der Landesquoten. Ihr stehe ferner § 35 HRG entgegen. Davon abgesehen könn­ten auch Landesquoten nicht für vollkommene Chancengleichheit sorgen. Eine völ­lig objektive Auswahl anhand der Abiturdurchschnittsnoten wäre nur bei einem bun­deseinheitlichen Zentralabitur gewährleistet, das es nach der Kompe­tenz­ver­tei­lung zwischen Bund und Ländern aber nicht geben könne. Bei einer ge­sonderten Dif­fe­renzierung nach Landesquoten würde der ohnehin schon enge zeitli­che Rahmen des bundesweiten Vergabeverfahrens gesprengt. Ob sich durch Lan­desquoten die Chan­cen für bayerische Abiturienten erhöhen würden, sei fraglich.

 

e) Die Auswahlsatzung sei am 13. Mai 2005 ausgefertigt und in der Universität nie­der­gelegt worden. Diese Niederlegung sei am selben Tag durch Anschlag bekannt ge­geben worden. Die Regelungen der Verordnung über die Bekanntmachung von Hoch­schulsatzungen in der damals geltenden Fassung seien dabei eingehalten wor­den. Die nachfolgende Veröffentlichung durch die Hochschule in deren Internetauftritt ha­be nur deklaratorische Wirkung.

 

 

IV.

 

Die Popularklage ist zulässig.

 

1. § 2 Auswahlsatzung ist eine Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts, die jedermann mit der Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG angreifen kann (VerfGH vom 4.7.2001 = VerfGH 54, 47/52 f.; VerfGH vom 4.6.2003 = VerfGH 56, 99/103; VerfGH vom 24.7.2006).

 

Die Popularklage ist mit der Rüge, die angegriffenen Satzungsbestimmungen verletzten Art. 101 und 118 Abs. 1 BV, zulässig erhoben.

 

2. Ist die Popularklage in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichts­hof seine Prüfung grundsätzlich auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, selbst wenn sie nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 20.11.2003 = VerfGH 56, 178/185 m. w. N.). Dass mit den von den Antragstellern wei­ter geltend gemachten Verstößen der angegriffenen Satzungsbestimmungen gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 und Art. 128 BV die Verletzung objektiven Verfassungsrechts ge­rügt wird, auf die eine Popularklage für sich allein nicht gestützt werden kann (vgl. VerfGH vom 12.1.2005 = VerfGH 58, 1/15 m. w. N.), schränkt die Prüfung durch den Ver­fas­sungs­gerichtshof daher im Ergebnis nicht ein.

 

3. Die speziellen Auswirkungen, die die angegriffenen Vorschriften auf die Antragsteller nach deren Vortrag haben, sind im Rahmen einer Popularklage allerdings verfas­sungsrechtlich nicht zu überprüfen. Gegenstand des Popularklageverfahrens ist nur die gene­ralisierende, auf den Regelfall abstellende Rechtsvorschrift als solche, nicht dagegen die persönliche Situation der Antragsteller, wie sie sich aufgrund der angegriffenen Vorschrift darstellt (vgl. VerfGH vom 13.4.2005 = VerfGH 58, 77/90).

 

 

V.

 

Die Popularklage ist unbegründet.

 

1. § 2 Auswahlsatzung verstößt nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).

 

Werden – wie hier – die Vorschriften einer abgeleiteten Rechtsnorm in zulässiger Wei­se mit der Popularklage angegriffen, so hat der Verfassungsgerichtshof zu prü­fen, ob sie auf einer ausreichenden, verfassungsgemäßen gesetzlichen Ermächti­gung be­ru­hen, ob sie sich in deren Rahmen halten und ob sie ordnungsgemäß zu­stande ge­kom­men sind. Erweisen sich die angefochtenen Vorschriften in einem die­ser Punkte als fehlerhaft, so liegt darin zugleich ein Verstoß gegen das Rechts­staatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), ohne dass es noch darauf ankommt, ob durch sie Grundrechte der Baye­ri­schen Verfassung verfassungswidrig eingeschränkt werden (ständige Recht­spre­chung; vgl. VerfGH vom 15.7.2004 = VerfGH 57, 84/93; VerfGH 58, 77/91).

 

Vor der Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit einer abgeleiteten Rechtsnorm ist deren Ermächtigungsgrundlage auszulegen und ihr einfachrechtlicher Anwen­dungs- und Wirkungsbereich zu ermitteln. Erst nach der Feststellung der maßgebli­chen Norminhalte kann beurteilt werden, ob die angegriffene Vorschrift mit der Baye­rischen Verfassung im Einklang steht (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 12.5.2004 = VerfGH 57, 48/53 m. w. N.).

 

a) Die angegriffenen Satzungsbestimmungen beruhen auf Art. 7 a AGStV in der Fas­sung des Änderungsgesetzes vom 22. Februar 2005 und finden in dieser Vorschrift ei­ne ausreichende Ermächtigungsgrundlage.

 

aa) In Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 AGStV sind die Kriterien festgelegt, nach denen die Hochschulen im Verfahren nach § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG die Studienplätze vergeben können. In Art. 7 a Abs. 1 Satz 2 AGStV wird bestimmt, dass im Rahmen dieser Kriterien für die Auswahl die Durch­schnitts­no­te der Hochschulzugangsberechtigung zumindest gleichrangig zu berücksichtigen ist.

 

Art. 7 a Abs. 3 Satz 1 AGStV überlässt die Regelung der näheren Ausgestaltung des Hochschulauswahlverfahrens, insbesondere die nach den Absätzen 1 und 2 zu tref­fenden Regelungen, der Hochschule. Diese gesetzliche Ermächtigung ist auch dann hinreichend konkret, wenn sie wegen der durch die angefochtenen Satzungsbestimmungen bewirkten Grundrechtseinschränkungen wie eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt und begrenzt sein müsste (vgl. zu den Anforderungen an eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen VerfGH vom 24.7.1995 = VerfGH 48, 87/95, zum Erlass von Satzungen VerfGH vom 15.12.1989 = VerfGH 42, 174/181). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss der Gesetzgeber in einer Ermächtigung zu in den Grundrechtsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingreifenden Zulassungsregelungen zumindest die Art der anzu­wendenden Auswahlkriterien und deren Rangverhältnisse selbst festlegen (vgl. BVerfG vom 18.7.1972 = BVerfGE 33, 303/345 f.). Dies ist in Art. 7 a Abs. 1 AGStV indessen geschehen.

 

Art. 7 a Abs. 1 AGStV lässt eine Ausgestaltung des Hochschulauswahlverfahrens in der Weise zu, dass die Studienplätze im Verfahren nach § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG – wie in § 2 Satz 1 Aus­wahlsatzung bestimmt – ausschließlich nach der Durchschnittsnote der Hochschulzu­gangsberechtigung vergeben werden. Nach Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 AGStV vergeben die Hochschulen die Studienplätze nach den in den Nummern 1 bis 5 festgelegten Kriterien (darunter der in Nummer 1 genannten Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung) oder auf­grund der in Nummer 6 vorgesehenen Verbindung von Kriterien nach den Nummern 1 bis 5. Durch die Vorschrift wird den Kriterien nach den Nummern 1 bis 5 in der Nummer 6 mithin ein zusätzliches Kriterium angefügt. In der Verbindung der Nummern 1 bis 5 und der Nummer 6 durch das Wort „oder“ wird dies besonders deutlich. Für sich gesehen ließe es Art. 7 a Ab­s. 1 Satz 1 AGStV deshalb an sich zu, jedes der in den Nummern 1 bis 5 ge­nann­ten Kriterien als alleiniges Vergabekriterium zu wählen. Art. 7 a Abs. 1 Satz 2 AGStV schränkt die­se Möglichkeit indessen weitgehend ein, indem er bestimmt, dass im Rahmen der Kri­te­rien nach Satz 1 Nrn. 2 bis 5 zumindest gleichrangig das Kriterium nach Satz 1 Nr. 1 zu berücksichtigen ist. Damit verbleibt lediglich die in Satz 1 Nr. 1 angeführte Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung als Kriterium, das für sich al­lein für die Auswahlentscheidung herangezogen werden darf. Da sich somit die Befugnis des Satzungsgebers, ausschließlich dieses Kriterium für die Vergabe von Studienplätzen im Hochschulauswahlverfahren vorzugeben, aus Wortlaut und Bedeutungszusammenhang des Art. 7 a Abs. 1 AGStV eindeutig ergibt, kommt es auf die Absichten, die der bayerische Landesgesetzgeber mit der Neuregelung des Hochschulauswahlverfahrens verbunden hat, nicht mehr ausschlaggebend an. Besteht nach Auslegung einer Vorschrift anhand ihres Wortsinns und Bedeutungszusammenhangs kein Raum für verschiedene Deutungsmöglichkeiten mehr, vermag die Regelungsabsicht des Gesetzgebers das Ergebnis dieser Auslegung allenfalls zu bestätigen, aber nicht zu widerlegen (vgl. BVerfG vom 21.5.1952 = BVerfGE 1, 299/312; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Aufl. 1995, S. 149 ff., 163 ff.).

 

bb) § 2 Satz 2 Halbsatz 1 Auswahlsatzung, der bestimmt, dass bei einer nach Anwendung des Auswahlkriteriums des Satzes 1 bestehenden Ranggleichheit das Los entscheidet, hat in Art. 7 a Abs. 3 Satz 1 AGStV eine ausreichende Rechtsgrundlage. Zwar trifft diese Vorschrift keine ausdrückliche Aussage dazu, wie in diesem Fall verfahren werden soll. Selbst von den strengeren Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen ausgehend ist es aber nicht notwendig, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß sich bereits vollständig aus dem Wortlaut der Ermächtigungsvorschrift selbst ergeben. Vielmehr können das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, ihre Tendenz, ihr Programm, der Zusammenhang mit anderen Vorschriften und die Entstehungsgeschichte berück­sichtigt werden (vgl. VerfGH 48, 87/95). Hier darf deshalb nicht außer Betracht bleiben, dass Art. 13 Abs. 3 Satz 2 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen in der bei Erlass der Auswahlsatzung gültigen Fassung vom 24. Juni 1999 (Bekanntmachung vom 28.12.1999, GVBl 2000 S. 11) eine Entscheidung im allgemeinen Auswahlverfahren durch das Los ausdrücklich zuließ, soweit nach Anwendung aller sonstigen Auswahlkriterien noch Ranggleichheit gegeben war (vgl. nunmehr Art. 13 Abs. 3 Satz 2 des Staatsvertrags vom 22.6.2006, Bekanntmachung vom 24.12.2006, GVBl 2007 S. 2).

 

b) Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Bundesrecht kann nicht festgestellt werden.

 

Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV wäre insoweit erst dann betroffen, wenn der bayerische Normgeber offensichtlich die Rechtsordnung des Bundes verletzen würde. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen werden, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH 56, 99/107 m. w. N.). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Ermächtigungsnormen im Ge­setz zur Ausführung des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen in der vorstehend vorgenommenen Auslegung und die sich bei dieser Auslegung in ihrem Rahmen haltenden angefochtenen Satzungsbestimmungen stehen nicht in einem offensichtlichen Widerspruch zum Hochschulrahmengesetz.

 

Gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 Buchst. a bis e HRG werden die Studienplätze im Hochschulauswahlverfahren nach fünf mit den Kriterien des Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 5 AGStV identischen Maßstäben vergeben. § 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 Buchst. f HRG sieht – wie Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AGStV – eine Auswahlentscheidung aufgrund einer Verbindung von Maßstäben nach den Buchstaben a bis e vor. Nach der Konzeption des § 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 HRG handelt es sich bei den in den Buchstaben a bis f enthaltenen Voraussetzungen um alternative Auswahlkriterien. In Art. 7 a Abs. 1 Satz 1 AGStV wird dies durch die zusätzliche Aufnahme des Wortes „oder“ am Ende der Nummer 5 – ohne inhaltliche Abweichung von der bundesrechtlichen Rahmenvorschrift – besonders betont. Nach § 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 3 HRG muss bei der Auswahlentscheidung dem Grad der Qualifikation nach § 27 HRG ein maßgeblicher Einfluss gegeben werden. Dieser Vorgabe trägt Art. 7 a Abs. 1 Satz 2 AGStV Rechnung. Die Regelung des Hochschulauswahlverfahrens im Hochschulrahmengesetz unterscheidet sich somit von derjenigen des bayerischen Landesgesetzgebers nur dadurch, dass die Aufzählung der möglichen Auswahlmaßstäbe nicht abschließend ist („insbesondere“). Für die im Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen, wie dargelegt, nicht ausdrücklich angesprochenen, sondern der Regelung der Hochschulen überlassenen Fälle von Ranggleichheit der Bewerber kann nach § 32 Abs. 4 HRG die Auswahl durch das Los vorgesehen werden. Unter diesen Umständen kann von einem offensichtlichen und schwerwiegenden, krassen Verstoß der landesgesetzlichen Regelung und der auf ihr beruhenden, den Gegenstand der Popularklage bildenden Satzungsbestimmungen gegen Bundesrecht keine Rede sein.

 

c) Art. 7 a Abs. 1 AGStV in der vorstehend vorgenommenen Auslegung verstößt, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, nicht gegen Grundrechte verbürgende Normen der Bayerischen Verfassung. Auch unter diesem Blickwinkel kann deshalb eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV durch die angefochtenen Satzungsbestimmungen nicht festgestellt werden.

 

d) Verfassungsrechtlich relevante Mängel der Verkündung sind nicht feststellbar. Die Satzung zur Regelung des Hochschulauswahlverfahrens der Ludwig-Maximi­lians-Universität München vom 13. Mai 2005 ist ordnungsgemäß bekannt gemacht worden.

 

Nach § 2 der Verordnung über die Bekanntmachung von Hochschulsatzungen (HSchBekV) vom 4. November 1993 (GVBl S. 848) in der bei Erlass der Satzung geltenden Fassung der Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2004 (GVBl S. 580) sind Hochschulsatzungen in der Weise bekannt zu machen, dass sie in der Hochschule niedergelegt werden und die Niederlegung durch Anschlag in der Hoch­schule bekannt gegeben wird. Nach § 4 HSchBekV sind Hochschulsatzungen ferner alsbald durch die Hochschule zu veröffentlichen. Die früher vorgesehene Veröffentlichung im Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht, Kultus, Wissenschaft und Kunst ist mit dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2004 am 1. Januar 2005 entfallen.

 

Die angefochtene Satzung wurde am 13. Mai 2005 ausgefertigt und in der Ludwig-Maximilians-Universität Mün­chen niedergelegt. Die Niederlegung wurde am selben Tag durch Anschlag in der Universität bekannt gegeben. Am 25. Mai 2005 folgte die Veröffentlichung der Satzung im Internetauftritt der Universität. Die Anforderungen der Verordnung über die Bekanntmachung von Hochschulsatzungen sind somit erfüllt. Ob das Verkündungsverfahren durch den Verordnungsgeber so ausgestaltet wurde, dass es seine rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen (vgl. BVerfG vom 22.11.1983 = BVerfGE 65, 283/291), braucht im vorliegenden Verfahren, das nicht gegen die Verordnung, sondern allein gegen die nach ihren Vorgaben bekannt gemachte Satzung gerichtet ist, nicht abschließend entschieden zu werden.

 

Gleichwohl ist anzumerken, dass die von den Antragstellern insoweit erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken nicht durchgreifen. Zwar betreffen Satzungen zur Regelung des Hochschulauswahlverfahrens Studienplatzbewerber im gesamten Bundesgebiet und müssen deshalb in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, die bundesweit eine verlässliche Unterrichtung über ihren Inhalt ermöglicht. Es ist aber nicht nachvollziehbar, weshalb die Bekanntgabe solcher Satzungen durch Niederlegung in der Hochschule in Verbindung mit der nunmehr vorgesehenen Veröffentlichung durch die Hochschule, insbesondere die hier vorgenommene Veröffentlichung im Rahmen eines Internetauftritts, anders als die früher geforderte Veröffentlichung im Amtsblatt des zuständigen Staatsministeriums nicht geeignet sein soll, dieses Ziel zu erreichen.

 

2. Die angefochtenen Satzungsbestimmungen verstoßen nicht gegen Art. 118 Abs. 1 BV.

 

Der Gleichheitssatz untersagt dem Normgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln. Dagegen ist wesentlich Un­gleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. Es bleibt aber dem Ermessen des Normgebers überlassen, zu entscheiden, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Dabei ist die weitgehende Befugnis des Gesetzgebers zur Vereinfachung zu beachten; er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitssatz zu verstoßen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 18.4.2002 = VerfGH 55, 57/61; VerfGH vom 28.10.2004 = VerfGH 57, 156/158 f.; VerfGH vom 12.12.2005 = VerfGH 58, 271/274).

 

a) Gegen die in § 2 Satz 1 Auswahlsatzung vorgesehene Vergabe der Studienplätze ausschließlich nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung erheben die Antragsteller zum einen den Vorwurf der Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte. Nach ihrer Auffassung kommt diesem Kriterium angesichts der in den einzelnen Bundesländern geltenden uneinheitlichen Anforderungen und Bewertungsmaßstäbe je nachdem, wo die Berechtigung erworben wurde, unterschiedliche Aussagekraft hinsichtlich der Qualifikation der Bewerber zu.

 

Art. 118 Abs. 1 BV ist insoweit jedoch nicht verletzt. Es kann schon nicht festgestellt werden, dass der Satzungsgeber unter dem angeführten Blickwinkel vom Vorliegen ungleicher Sachverhalte hätte ausgehen müssen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Qualifikation für ein Studium an den Hochschulen des Frei­staates Bayern und den staatlich anerkannten nichtstaatlichen Hochschulen (Qualifi­ka­tionsverordnung – QualV) vom 28. November 2002 (GVBl 2003 S. 9), zuletzt ge­än­dert durch Verordnung vom 7. August 2006 (GVBl S. 706), wird die Qualifikation für ein Studium an einer Universität, das zu einem ersten berufsqualifizierenden Ab­schluss führt, für Studiengänge, die keine Fachhochschulstudiengänge sind oder nicht in der Regel an Kunsthochschulen eingerichtet sind, durch die Hochschulreife nach­gewiesen. Die allgemeine Hochschulreife und die fachgebundene Hochschul­reife wiederum ergeben sich nach §§ 4, 5 und 6 QualV aus bestimmten im Freistaat Bayern erworbenen Zeugnissen. Wurden solche Zeugnisse außerhalb des Freistaates Bayern im Inland erworben, wird durch sie die zum Zugang zu einer bayerischen Universität berechtigende allgemeine oder fachgebundene Hochschul­reife gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 QualV nur dann nachgewiesen, wenn die Hochschule im Rahmen des Zulassungs- und/oder des Immatrikulationsverfahrens die Gleichwertigkeit mit dem entsprechenden bayerischen Zeugnis festgestellt hat. Die Feststellung der Gleichwertigkeit setzt nach § 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, § 9 Abs. 3 Satz 1, § 10 Abs. 2 QualV voraus, dass das Zeugnis oder der zugrunde liegende Abschluss an einer den bayerischen Verhältnissen gleichwertigen Unterrichtseinrichtung, nach Durchlaufen eines gleichwertigen Bildungsgangs und unter gleichwertigen Leis­tungsanforderungen erworben wurde. Diese Voraussetzungen gelten nach § 8 Abs. 2 Satz 3 QualV als erfüllt, wenn das Zeugnis sowie der diesem zugrunde lie­gende Bildungsgang einer einschlägigen Vereinbarung der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (Kultusministerkonferenz) voll entsprechen. Dies ist im Hinblick auf das deutsche Abitur unabhängig davon, wo es absolviert wurde, der Fall.

 

Da nach dem Willen des Verordnungsgebers außerhalb Bayerns erworbene Zeugnisse nur bei Gleichwertigkeit mit entsprechenden bayerischen Zeugnissen für ein Studium an einer bayerischen Universität qualifizieren, ist davon auszugehen, dass außerbayerische Zeugnisse, die eine solche Qualifikation vermitteln, auch hinsichtlich der in ihnen zuerkannten Durchschnittsnoten mit entsprechenden bayerischen Zeugnissen gleichwertig sind. Auch der Satzungsgeber durfte daher, ohne gegen Art. 118 Abs. 1 BV zu verstoßen, bei der angefochtenen Regelung von dieser Annahme ausgehen. Sie ist auch der verfassungsrechtlichen Prüfung der angefochtenen Satzungsbestimmungen zugrunde zu legen. Ob die Gleichwertigkeit der als Hochschulzugangsberechtigung anerkannten außerbayerischen Zeugnisse und Abschlüsse durch die Regelungen der Qualifikationsverordnung ausreichend sichergestellt ist, ist im Rahmen dieses Verfahrens nicht näher zu überprüfen.

 

b) Ein Verstoß des § 2 Satz 1 Auswahlsatzung gegen Art. 118 Abs. 1 BV kann auch nicht im Hinblick darauf festgestellt werden, dass Bewerber, die sämtlich die subjektiven Immatrikulationsvoraussetzungen erfüllen und damit an sich die gleiche Qualifikation aufweisen, ungleich behandelt werden.

 

aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gelten für die Vergabe von Studienplätzen in den harten Numerus-clausus-Fächern folgende Grundsätze (BVerfG vom 18.7.1972 = BVerfGE 33, 303/331 ff./345; BVerfG vom 8.2.1977 = BVerfGE 43, 291/313 ff.): Aus dem in Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Recht auf freie Wahl des Berufs und der Ausbildungsstätte in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip folge ein verfassungsmäßig gewährleistetes Recht des die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden („hochschulreifen“) Staatsbürgers auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl. Dieses Recht stehe unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinn dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen könne; es sei auf gesetzlicher Grundlage regelbar und – unter der Voraussetzung erschöpfender Nutzung aller Ausbildungskapazitäten – einschränkbar. Ein absoluter Numerus clausus bewege sich jedoch am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren. Bei Zulassungsbeschränkungen hätten sich daher die Verantwortlichen um eine auch für die Benachteiligten zumutbare Auswahl nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden Zulassungsberechtigten zu bemühen. Eine Auswahl der Bewerber, die bevorzugt nach dem durch die Durchschnittsnote des Schulabschlusses bestimmten Grad der Eignung vorgenommen werde, sei solange verfassungsrechtlich vertretbar, wie durch eine kumulative Anwendung des Leistungs- und Wartezeitprinzips die nachteiligen Auswirkungen dieser Auswahlkriterien einigermaßen ausgeglichen würden, was zur Bedingung habe, dass die Anforderungen an Durchschnittsnoten und Wartezeiten ein erträgliches Maß nicht überschritten. Dass bei der Auswahl maßgeblich an die Durchschnittsnoten der Reifezeugnisse angeknüpft werden kann, wird in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung dem Grundsatz nach nicht infrage gestellt (VerfGH vom 1.8.1975 = VerfGH 28, 143/164 ff.; BVerfG vom 3.4.1974 = BVerfGE 37, 104/114).

 

bb) Bei Anwendung dieser Grundsätze sind die angefochtenen Satzungsbestimmungen unter dem Blickwinkel des Art. 118 Abs. 1 BV verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

 

(1) Gegenwärtig sind in das Verfahren der Zentralstelle die Studiengänge Biologie, Medizin, Pharmazie, Psychologie, Tiermedizin und Zahnmedizin einbezogen (vgl. § 31 Abs. 1 HRG; Art. 8 Abs. 1 des Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom 24.6.1999; Anlage 1 zu § 1 Satz 2 der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen – Vergabeverordnung ZVS – vom 8.4.2005, GVBl S. 114, zuletzt geändert durch Verordnung vom 23.12.2006, GVBl S. 1082).

 

Die gemäß § 32 Abs. 2 HRG, Art. 12 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags vom 24. Juni 1999 im Auswahlverfahren für bestimmte Bewerber vorzubehaltenden Anteile an den zur Verfügung stehenden Studienplätzen – so genannte Vorabquoten – sind in § 6 Vergabeverordnung ZVS festgelegt worden. Danach sind von den festge­setz­ten Zulassungszahlen je Studienort vorweg 8 v. H. für die Zulassung von – nicht Deut­schen gleichgestellten – ausländischen Staatsangehörigen oder Staatenlosen (Absatz 1 Nr. 1), 1,8 v. H. im Studiengang Medizin, 0,5 v. H. im Studiengang Pharmazie, 0,1 v. H. im Studiengang Tiermedizin und 1,4 v. H. im Studiengang Zahnmedizin für die Zulassung im Sanitätsoffizierdienst der Bundeswehr (Absatz 1 Nr. 2) abzuziehen. Darüber hinaus sind von der Gesamtzahl der festgesetzten Zulassungszahlen vorweg abzuziehen 2 v. H. für Fälle außergewöhnlicher Härten, 0,2 v. H. für die Auswahl der Bewerber mit besonderer Hochschulzugangsberechtigung, 3 v. H. für die Auswahl für ein Zweitstudium (Absatz 2 Satz 1).

 

Die verbleibenden Studienplätze werden wie folgt vergeben: 20 v. H. der Studienplätze an jeder Hochschule nach dem Grad der Qualifikation – sogenannte Abiturbestenquote – (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG, § 6 Abs. 3 Vergabeverordnung ZVS); 20  v. H. der Studienplätze nach Wartezeit (§ 32 Abs. 3 Nr. 2 HRG, § 6 Abs. 5 Vergabeverordnung ZVS); 60 v. H. von den Hochschulen nach dem Ergebnis eines Auswahlverfahrens (§ 32 Abs. 3 Nr. 3 Satz 1 HRG, § 6 Abs. 4 Vergabeverordnung ZVS). Die Wartezeitquote wurde durch die angeführten bundes- und landesrechtlichen Vorschriften erheblich verringert. Sie hatte zuvor bis 31. Juli 2000 40 v. H., bis 30. April 2005 25 v. H. der nach Abzug der erwähnten Vorabquoten verbleibenden Studienplätze betragen (vgl. § 32 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a HRG in der Fassung der Bekanntma­chung vom 19.1.1999, BGBl I S. 18; § 12 Abs. 3 Vergabeverordnung ZVS vom 10.11.1997, GVBl S. 759; § 12 Abs. 3 Satz 1, § 29 Vergabeverordnung ZVS vom 1.8.2000, GVBl S. 535). Der Umstand, dass sich die Ludwig-Maximilians-Universität Mün­chen bei der Regelung des Hochschulauswahlverfahrens in der angefochtenen Sat­zung auf das Kriterium der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung be­schränkt hat, führt weiter dazu, dass die nach Abzug der erwähnten Vorabquoten verbleibenden Studienplätze zu 80 v. H. nach der Abiturdurchschnittsnote vergeben werden.

 

(2) Dies zwingt aber nicht dazu, den Verzicht des Satzungsgebers, für das Hochschulauswahlverfahren auf weitere Auswahlkriterien zurückzugreifen, als sachwidrig und damit den Benachteiligten nicht zumutbar anzusehen (vgl. zu den Wartezeiten und Notenanforderungen die Veröffentlichungen der ZVS im Internet: www.zvs.de).

 

Im Wintersemester 2005/2006 erstreckten sich die Wartezeiten im Rahmen der auf 20 v. H. verringerten Wartezeitquote in den in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen von zwei (Biologie) über drei (Pharmazie), sechs (Zahnmedizin) und acht (Humanmedizin) bis zu zehn Semestern (Psychologie und Tiermedizin). Im Wintersemester 2006/2007 betrugen diese Wartezeiten zwei (Biologie und Pharmazie), sieben (Psychologie), acht (Humanmedizin und Zahnmedizin) und zehn Semester (Tiermedizin). Die Wartezeiten lagen damit in sämtlichen Studienfächern – teilweise deutlich – unter der Dauer von sechs bis sieben Jahren, bei der das Bundesverfas­sungsgericht im Urteil vom 8. Februar 1977 (BVerfGE 43, 291/319) Wartezeiten als nicht mehr Chancen ausgleichend und damit die Auswahl als nicht mehr sachgerecht und nicht mehr zumutbar erachtete.

 

Auch die im Auswahlverfahren gestellten Anforderungen an die Durchschnittsnoten überschreiten ein erträgliches Maß nicht.

 

Im Wintersemester 2005/2006 ergaben sich in dem durch Landesquoten modifizierten Auswahlverfahren nach § 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG, §§ 11 ff. Vergabeverordnung ZVS – Besetzung der Studienplätze nach der Abiturbestenquote – für Bewerber aus Bay­ern Notenanforderungen von 1,2 (Humanmedi­zin), 1,3 (Psychologie), 1,5 (Phar­mazie und Tiermedizin), 1,6 (Zahnmedizin) und 1,8 (Biologie). Im Wintersemester 2006/2007 lagen diese Auswahlgrenzen bei 1,2 (Hu­manmedizin und Psychologie), 1,4 (Phar­mazie und Tiermedizin), 1,5 (Zahnmedizin) und 1,7 (Biologie).

 

In dem in diesem Zu­sammenhang ebenfalls zu berücksichtigen­den, auf Durchschnittsnoten be­ru­hen­den Auswahlverfahren der Hochschulen (Hauptverfahren) waren die Grenzno­ten im Wintersemester 2005/2006 im Studien­fach Biologie 2,2 (Würzburg), 2,3 (LMU) und 2,4 (Regensburg), im Studienfach Hu­manmedizin 1,5 (Erlangen-Nürnberg, Re­gens­burg und Würzburg) und 1,6 (LMU), im Studienfach Pharmazie 2,0 (Würzburg), 2,1 (LMU) und 2,2 (Erlangen-Nürnberg und Re­gensburg), im Studienfach Psychologie 1,5 (LMU), 1,6 (Würzburg), 1,7 (Erlangen-Nürnberg und Regensburg), im Studienfach Tier­medizin 2,0 (LMU) und im Studien­fach Zahnmedizin 1,9 (LMU) und 2,0 (Erlan­gen-Nürnberg, Regensburg und Würz­burg).

 

Im Wintersemester 2006/2007 (Hauptverfahren) lagen diese Auswahlgrenzen im Stu­dien­fach Biologie bei 2,2 (Würzburg) und 2,3 (LMU), im Studienfach Humanmedi­zin bei 1,3 (Würzburg), 1,4 (Regensburg) und 1,5 (Erlangen-Nürnberg und LMU), im Stu­dien­fach Pharmazie bei 1,7 (LMU), 1,8 (Würzburg), 2,1 (Regensburg) und 2,2 (Erlan­gen-Nürnberg), im Studienfach Psychologie bei 1,4 (LMU), 1,5 (Würzburg), 1,6 (Er­lan­gen-Nürnberg) und 1,7 (Regensburg), im Studienfach Tiermedizin bei 1,7 (LMU) und im Studienfach Zahnmedizin bei 1,7 (LMU), 1,8 (Regensburg und Würz­burg) und 1,9 (Erlangen-Nürnberg). Im ersten Nachrückverfahren für das Winterse­mester 2006/2007 sanken die Durchschnittsnotenanforderungen im Studienfach Biologie auf 3,1 (Würzburg) oder entfielen (LMU). Auch in den übrigen Studienfä­chern wurden die Aus­wahlgrenzen meist herabgesetzt, im Studienfach Humanmedizin auf 1,6 (Regensburg und Würzburg), 1,7 (Erlangen-Nürn­berg) und 1,8 (LMU), im Stu­dienfach Pharmazie auf 2,2 (Regensburg und Würzburg) und 2,3 (Erlangen-Nürn­berg und LMU), im Stu­di­enfach Psychologie auf 1,7 (Erlangen-Nürnberg, LMU und Regensburg) und 1,8 (Würz­burg), im Studienfach Tiermedizin auf 1,9 (LMU) und im Studienfach Zahn­me­di­zin auf 2,0 (Erlangen-Nürnberg, LMU, Regensburg und Würz­burg).

 

Zuletzt bewegten sich somit nur die Leistungsanforderungen in den Studienfächern Humanmedizin und Psychologie in einer Höhe, bei der es dem Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 8. Februar 1977 (BVerfGE 43, 291/319)  als „weder sachgerecht noch zu­mutbar“ er­schien, die Entscheidung darüber, „wer sofort studieren kann oder aber bis zu sie­ben Jahren auf eine Zulassung zum Studium seiner Wahl warten muss“, an sie zu knüp­fen. Insoweit ist indessen zum einen zu berücksichtigen, dass, wie ausge­führt, die gegenwärtigen Wartezeiten auch in den Studienfächern Humanmedizin und Psy­cho­logie die der Bewertung der Durchschnittsnotenanforderungen durch das Bun­des­verfassungsgericht zugrunde liegenden Wartezeiten von sechs bis sieben Jahren noch nicht erreichen. Zum anderen darf nicht übersehen werden, dass sich die Ge­samtdurchschnittsnoten in den Zeugnissen der allgemeinen Hochschul­reife in den Län­dern der Bundesrepublik Deutschland seither verbessert haben (vgl. einerseits BVerfGE 37, 104/117: 2,6 bis 3,1; andererseits die im Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21.3.2006 Az. 7 CE 06.10167 u. a. S. 10 erwähnte Tabelle für die Jahre 2000 bis 2002: 2,36 bis 2,73). Die Notendurchschnittsanforderungen können daher heu­te leichter erfüllt werden als in den von den zitierten Entscheidungen des Bundes­ver­fassungsgerichts erfassten Zeiträumen.

 

cc) Davon abgesehen lässt sich die Frage, ob im Bereich der harten Numerus-clau­sus-Fächer eine effektive Vielfalt von Hochschulzugangsmöglichkeiten besteht, wie der Verwaltungsgerichtshof in dem erwähnten Beschluss vom 21. März 2006 (S. 18) ausgeführt hat, nur aufgrund einer bundesweiten Betrachtung beantworten. Das öffentliche Hochschulwesen der Bundesrepublik Deutschland stellt ein zusam­menhängendes System dar, das eine Nutzung der Ausbildungskapazitäten über die Landesgrenzen hinweg erfordert (vgl. BVerfGE 33, 303/352). Soweit die Auswahlkriterien gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG von den Landesgesetzgebern oder aufgrund landesgesetzlicher Ermächtigung von den einzelnen Hochschulen festgelegt werden, sind diese, wie der Verwaltungsgerichtshof weiter zutreffend bemerkt hat, von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, bereits innerhalb des eigenen Landes oder für den einzelnen Hochschulstandort sicherzustel­len, dass jedem hochschulzulassungsberechtigten Bewerber eine realistische Zulas­sungschance gewährt wird. Vielmehr kann erst aufgrund einer Zusammenschau aller auf Länder- und Hochschulebene getroffenen Regelungen beurteilt werden, ob in Fällen eines bundesweiten Bewerberüberhangs für die Bewerber noch hinreichende Möglichkeiten, einen Studienplatz zu erlangen, bestehen (vgl. auch BT-Drs. 15/3475 S. 8). Deshalb muss im vorliegenden Zusammenhang weiter berücksichtigt werden, dass im Wintersemester 2005/2006 an mehreren außerbayerischen Hochschulen das Medizinstudium bereits mit Durchschnittsnoten von 1,7, das Psychologiestudium mit Durchschnittsnoten ab 2,0 möglich war. Im Wintersemester 2006/2007 genügten an mehreren außerbayerischen Universitäten für die Zulassung im Studienfach Me­dizin Durchschnittsnoten ab 1,8, im Studienfach Psychologie Durchschnittsnoten ab 1,9.

 

dd) Der Verfassungsgerichtshof hat in diesem Zusammenhang nicht zu überprüfen, ob der Normgeber die bestmögliche, zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gewählt hat (VerfGH vom 2.7.1998 = VerfGH 51, 109/114; VerfGH vom 17.5.2006 = VerfGH 59, 63/73). Dass der Satzungsgeber den ihm eröffneten Gestaltungsspielraum weitgehend ungenutzt gelassen hat und die Heranziehung mehrerer Auswahlkriterien möglicherweise zweckmäßiger wäre, vermag die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Regelung daher nicht zu begründen. Die Einführung einer Landesquote auch für das Hochschulauswahlverfahren, wie sie die Antragsteller fordern, kam wegen der bundesgesetzlichen Vorgaben nicht in Betracht. § 35 HRG lässt eine Berücksichtigung der Landeszugehörigkeit nur bei der Vergabe nach der sogenannten Abiturbestenquote gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 1 HRG, nicht aber im Hochschulauswahlverfahren (§ 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG) zu.

 

c) Durch den in § 2 Satz 2 Halbsatz 1 Auswahlsatzung bei Ranggleichheit von Bewer­bern vorgesehenen Losentscheid wird Art. 118 Abs. 1 BV nicht verletzt.

 

Soweit ei­ne Verletzung des Gleichheitssatzes von den Antragstellern darin gesehen wird, dass die bei Ranggleichheit von Bewerbern zu treffende Entscheidung durch das Los die durch die Vergabe der Studienplätze ausschließlich nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung bewirkte Benachteiligung bayerischer Bewerber fort­setze, wird auf die Ausführungen unter 2. a) Bezug genommen.

 

Soweit die An­trag­steller der Auffassung sind, die angegriffene Satzungsbestimmung verstoße un­ab­hängig davon gegen Art. 118 Abs. 1 BV, weil das Los ganz allgemein, hier aber be­sonders wegen der Vielzahl zu erwartender Fälle von Ranggleichheit ein unsachli­ches und ungeeignetes Mittel für eine in Grundrechte eingreifende Auswahlentschei­dung sei, ist ihnen Folgendes entgegenzuhalten: Nach § 2 Satz 2 Halbsatz 2 Auswahlsat­zung bleibt § 34 Satz 2 HRG unberührt. Damit haben bei gleichem Rang nach § 32 Abs. 2 und 3 HRG die Bewerber nach § 34 Satz 1 HRG den Vorrang. Bewer­ber nach § 34 Satz 1 HRG sind solche, die Wehr- oder Ersatzdienst oder Dienst als Ent­wicklungshelfer geleistet, ein freiwilliges soziales oder ein freiwilliges ökologi­sches Jahr abgeleistet oder ein Kind unter 18 Jahren oder einen pflegebedürftigen sons­tigen Angehörigen betreut oder gepflegt haben. Diese Regelung dürfte die Zahl der Fälle, in denen bei gleicher Abiturdurchschnittsnote allein das Los über den Er­halt eines Studienplatzes entscheidet, nicht unerheblich verringern.

 

Davon abgese­hen ist eine Regelung, wie bei Ranggleichheit zu verfahren ist, zwingend geboten. Auf sie könnte auch dann nicht verzichtet werden, wenn die Studienplätze im Hochschulauswahlverfahren nicht ausschließlich nach der Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung, sondern aufgrund einer Verbindung mehrerer Kriterien ver­geben würden. Auch bei einer an mehrere Kriterien anknüpfenden Studienplatz­ver­gabe kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Ranggleichheit unter mehre­ren Bewerbern ergibt. Wegen verbreiterter Zulassungschancen für alle Be­werber hat auch das Bundesverfassungsgericht Auswahlentscheidungen nach dem Los nicht als von vornherein unzulässig angesehen (vgl. BVerfGE 43, 291/324 f.).

 

3. Art. 101 und 128 BV werden nicht verletzt.

 

Während die in Art. 101 BV garantierte Handlungsfreiheit ein Grundrecht ist, das die Freiheit von ungesetzlichem Zwang, also ein Recht darauf verbürgt, dass die Behör­den Eingriffe in die Freiheitssphäre unterlassen, die sich nicht auf eine gesetzliche Grund­lage stützen können, ist aus Art. 128 BV ein subjektives Recht, geschweige denn ein Grundrecht nicht abzuleiten. Art. 128 Abs. 1 BV spricht lediglich pro­gram­matisch von dem Anspruch eines jeden Bewohners Bayerns auf eine seinen er­kenn­ba­ren Fähigkeiten und seiner inneren Berufung entsprechende Ausbildung. Art. 128 Abs. 2 BV erteilt mit der Forderung, Begabten den Besuch von Schulen und Hoch­schu­len, nötigenfalls aus öffentlichen Mitteln zu ermöglichen, einen Verfassungsauf­trag (vgl. VerfGH vom 17.5.2006 = VerfGH 59, 63/79; Meder, Die Verfassung des Frei­staates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNr. 1 zu Art. 101, RdNrn. 1 f., 3 zu Art. 128 m. w. N.).

 

Die Handlungsfreiheit besteht nur innerhalb der Schranken der Gesetze. Dazu zählen auch auf gesetzlicher Grundlage erlassene Rechtsvorschriften wie die Satzung einer Kör­perschaft des öffentlichen Rechts. Die Befugnis des Gesetzgebers, die Handlungs­freiheit einzuschränken, ist nicht unbegrenzt. Die Einschränkungen dürfen die Hand­lungsfreiheit nicht unzumutbar einengen (vgl. Meder, RdNrn. 4 ff./7 zu Art. 101). Das ist bei den angegriffenen Satzungsbestimmungen, wie sich aus den vorstehenden Ausfüh­rungen ergibt, aber nicht der Fall.

 

Art. 128 BV verpflichtet den Staat rechtlich nicht, so viele und so vielfältige Ausbildungs­stätten zu errichten, dass jedermann die ihm entsprechende Ausbildung erhalten kann. Der Vorbehalt des Möglichen ist zu bedenken. Können wegen der Erschöp­fung der Kapazität der Hochschulen nicht alle zulassungsberechtigten Bewerber aufge­nommen werden, so muss die Auswahl nach sachgerechten Gesichtspunkten vorge­nommen werden (vgl. Meder, RdNrn. 1, 2 a zu Art. 128 m. w. N.). Das ist mit der angefochtenen Auswahlregelung geschehen. Auch insoweit wird auf die vorstehenden Aus­führungen Bezug genommen.

 

 

VI.

 

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).