Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

vom 28. März 2003

über

 

 

I. Vf. 7-VII-00

 

Popularklage 

1. der Frau Elisabeth Köhler, MdL,

2. der Frau Christine Stahl, MdL,

3. der Frau Susanna Tausendfreund, MdL,

4. der Landtagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, vertreten durch den Fraktions-

    vorstand Dr. Josef Dürr, Christine Stahl und Elisabeth Köhler, Maximilianeum,

    81627 München,

 

Bevollmächtigte: 1. Rechtsanwälte L. R. & M. in N.,

                  2. Prof. Dr. D. in K.,

 

auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit

1. des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der

    Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – PAG) vom 14. Sep-

    tember 1990 (GVBl S. 397, BayRS 2012-1-1-I) in der Fassung des Gesetzes

    zur Änderung polizeirechtlicher Vorschriften vom 23. Dezember 1994 (GVBl S.

    1050), soweit den Normadressaten die Duldung verdachts- und ereignisunab-

    hängiger Eingriffe zur Identitätsfeststellung abverlangt wird

a) auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere    

    Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr)

    einschließlich der sich dort befindenden Parkplätze und Raststätten außerhalb

    des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern 

und

b) in Zügen und Bahnen als öffentliche Einrichtungen des internationalen Verkehrs

    außerhalb des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern oder darüber

    hinaus jenseits des ersten Haltebahnhofes nach der Grenze,

2. des Art. 13 Abs. 2 des Polizeiaufgabengesetzes, soweit im Grenzgebiet bis zu

    einer Tiefe von 30 Kilometern und in öffentlichen Einrichtungen des internatio-

    nalen Verkehrs der Normadressat Maßnahmen zu dulden hat, die darüber

    hinausgehen, dass die betreffende Person angehalten und von ihr verlangt wird, 

    Angaben zur Feststellung ihrer Identität zu machen und mitgeführte Ausweis-

    papiere auszuhändigen,

 

 

 II. Vf. 8-VIII-00

 

Meinungsverschiedenheiten zwischen

 

der Landtagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, vertreten durch den Fraktionsvorstand Dr. Josef Dürr, Christine Stahl und Elisabeth Köhler, Maximilianeum, 81627 München,

 

Bevollmächtigte: 1. Rechtsanwälte L., R. & M. in N.,

                              2. Prof. Dr. D. in K.,

 

und 

 

der Landtagsfraktion der CSU, vertreten durch den Fraktionsvorsitzenden Alois Glück, Maximilianeum, 81627 München, 

 

Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. H. K. in E.,

 

 

über die Frage, ob durch

1. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Baye-

    rischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – PAG) vom 14. September

    1990 (GVBl S. 397, BayRS 2012-1-1-I) in der Fassung des Gesetzes zur Ände-

    rung polizeirechtlicher Vorschriften vom 23. Dezember 1994 (GVBl S. 1050),

    soweit den Normadressaten die Duldung verdachts- und ereignisunabhängiger

    Eingriffe zur Identitätsfeststellung abverlangt wird

a) auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Stra-

    ßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr) ein-

    schließlich der sich dort befindenden Parkplätze und Raststätten außerhalb des

    Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern 

und 

b) in Zügen und Bahnen als öffentliche Einrichtungen des internationalen Verkehrs

    außerhalb des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern oder darüber

    hinaus jenseits des ersten Haltebahnhofes nach der Grenze,

2. Art. 13 Abs. 2 des Polizeiaufgabengesetzes, soweit im Grenzgebiet bis zu einer

    Tiefe von 30 Kilometern und in öffentlichen Einrichtungen des internationalen

    Verkehrs der Normadressat Maßnahmen zu dulden hat, die darüber hinausge-

    hen, dass die betreffende Person angehalten und von ihr verlangt wird, Anga-

   

    ben zur Feststellung ihrer Identität zu machen und mitgeführte Ausweispapiere

    auszuhändigen,

die Bayerische Verfassung verletzt wird, 

 

 

Aktenzeichen: Vf. 7-VII-00

                        Vf. 8-VIII-00

 

 

 

 

L e i t s a t z :

 

 

Die Regelungen in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 des Polizeiaufgabengesetzes, die der Polizei ermöglichen, in bestimmten Bereichen verdachts- und ereignisunabhängige Identitätskontrollen durchzuführen (so genannte Schleierfahndung), sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.

 

 

 

Entscheidung:

 

Die Anträge werden abgewiesen.

 

 

 

 

Gründe:

 

I.

 

Gegenstand der Popularklage und der Meinungsverschiedenheiten sind Fra­gen der Verfassungsmäßigkeit des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 und des Art. 13 Abs. 2 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – PAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. September 1990 (GVBl S. 397, BayRS 2012-1-1-I), geändert durch Gesetz vom 23. Dezember 1994 (GVBl S. 1050). Diese Vorschrift lautet:

 

„Art. 13

Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen

 

(1) Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen

...

5. im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km sowie auf Durchgangsstra-

ßen (Bun­desautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr) und in öffentlichen Einrichtungen des internati­onalen Verkehrs zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und zur Bekämpfung der grenz­überschreitenden Kriminalität ...

 

(2) 1Die Polizei kann zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnah-

men treffen. 2Sie kann den Betroffenen insbesondere anhalten, ihn nach seinen Persona­lien befragen und verlangen, dass er mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aus­händigt. 3Der Betroffene kann festgehalten werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen

Schwierigkeiten festgestellt werden kann. 4Unter den Voraussetzungen von Satz 3 können der Betroffene sowie die von ihm mitgeführten Sachen durchsucht werden.

..."

II.

 

Die Antragstellerinnen zu I. haben gegen Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 und Art. 13 Abs. 2 PAG (sog. Schleierfahndung) Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 2 Nr. 7 VfGHG erhoben. Die Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN (Antragstellerin zu II.) hat ein Verfah­ren gemäß Art. 75 Abs. 3 BV, Art. 2 Nr. 8 VfGHG anhängig gemacht (Entscheidung über Meinungsverschiedenheiten mit der Landtagsfraktion der CSU darüber, ob durch ein Gesetz die Verfassung verletzt wird). Alle Antragstellerinnen beantragen:

 

1. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung polizei-

rechtlicher Vorschriften vom 23. Dezember 1994 (GVBl S. 1050) wird für

verfassungswidrig erklärt, soweit dem Normadressaten die Duldung verdachts- und ereignisunabhängiger Eingriffe

 

a) zur Identitätsfeststellung auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen,

    Europa­straßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den

    grenz- überschreiten­den Verkehr) einschließlich der sich dort befindenden

    Parkplätze und Raststätten außerhalb einer Entfernung von 30 km zum

    Grenzgebiet

 

und

 

b) zur Identitätsfeststellung in Zügen und Bahnen als öffentliche Einrichtun-

    gen des internationalen Verkehrs außerhalb einer Entfernung von 30 km

    zum Grenzgebiet oder darüber hinaus jenseits des ersten Haltebahnhofs

    nach der Grenze abverlangt wird.

 

2. Art. 13 Abs. 2 PAG wird für verfassungswidrig erklärt, soweit der Normadres-

    sat im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km und in öffentlichen Einrich-

    tungen des inter­nationalen Verkehrs Maß­nahmen zu dulden hat, die darüber

    hinausgehen, dass die betreffende Person an­gehalten und von ihr verlangt

    wird, Angaben zur Feststellung ihrer Identität zu ma­chen und mitgeführte

Ausweispapiere auszuhändigen.

 

Die Antragstellerinnen rügen Verstöße gegen die in Art. 100, 101 und 102 Abs. 1 BV gewährleisteten Grundrechte. Die Antragstellerin zu II. verweist darauf, dass Mitglieder der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN die auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG beruhenden Eingriffsbefugnisse be­reits im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens als verfassungswidrig gerügt hätten. Der Ablauf der Legislaturperiode stehe dem Antrag nach Art. 75 Abs. 3 BV nicht ent­gegen.

 

Die Identitätsfeststellung greife in das durch Art. 100 und 101 BV gewährleistete Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Eigentliches Ziel der Identitätsfest­stellung sei die Verwendung der dabei erhobenen Daten durch Abgleich dieser Da­ten mit anderen.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verstoße gegen den Grundsatz der Normenklarheit (Bestimmt­heitsgrundsatz). Es sei nicht ausreichend legal definiert, was unter Durchgangsstra­ßen oder unter Einrichtungen des internationalen Verkehrs zu verstehen sei, welche Art von Zügen etwa eine überörtliche Bedeutung habe. Zu unbestimmt sei, was man unter „andere(n) Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ zu verstehen habe. Es liege in dem Ermessen eines jeden Polizisten, auf­grund eigener Entscheidung eine Straße als Durchgangsstraße anzusehen. Diese „exekutivische Selbstdefinition“ der tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen führe dazu, dass der betroffene Normalbürger sein Verhalten in keiner Weise mehr nach dem Gesetzesbefehl einrichten könne, es sei denn, er bleibe zu Hause oder verlasse dieses nur mit Ausweispapieren (wozu er aber nicht gezwungen sei). Auch eine ge­richtliche Überprüfung sei kaum mehr möglich.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Iden­titätsfeststellung sei nicht geeignet, Gefahren für die in der Vorschrift erwähnten Schutzgüter abzuwehren. Denn das Gesetz setze für die Befugnis zur Identitätsfest­stellung eine Polizeigefahr nicht voraus. Eine Identitätsfeststellung könne also ohne Anhaltspunkte ereignis- und verdachtsunabhängig vorgenommen werden. Sie stelle daher ein höchst untaugliches, als stumpf zu bezeichnendes Mittel zur Zielerreichung dar. In der Praxis werde die Befugnis daher auch nicht isoliert angewendet, sondern nur dann, wenn andere Gesichtspunkte („Lagebilder“) hinzuträten, die einen Erfolg für die polizeiliche Tätigkeit versprächen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Gefahrer­forschung gelte nichts anderes. Im Gegensatz zu den in Art. 13 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 PAG genannten Orten sei eine Durchgangsstraße kein gefährlicher Ort.

 

Die behauptete Effizienz der Schleierfahndung sei nicht nachgewiesen, weil das Gesetz eine Berichts- und Evaluationspflicht nicht vor­sehe. So sei eingeräumt worden, dass bei den im Hinblick auf die unerlaubte Ein­reise oder auf den unerlaubten Aufenthalt durchgeführten Kontrollen nicht festgestellt werden könne, welcher Anteil an den Zugriffen auf ereignis- und verdachtsunabhän­gige Kontrollen entfalle. Im Hinblick auf Urkundsdelikte werde lediglich behauptet, die Fahndungserfolge beruhten überwiegend auf ereignis- und verdachtsunabhän­gigen Kontrollen. Die Anzahl der erfassten Urkundsdelikte werde nicht einmal quantifi­ziert. Die Angaben zur Kraftfahrzeugverschiebung verdeutlichten allenfalls die Be­deu­tung der Grenze zu Österreich und zur Tschechischen Republik. Die Aufgriffe seien ganz überwiegend im erweiterten Grenzbereich getätigt worden. Die Zulässig­keit der Kontrollen im erweiterten Grenzbereich sei aber nicht Gegenstand der An­träge. Bei der Rauschgiftkriminalität würden die Erfolge der Polizei undifferenziert darge­stellt. Es werde redlicherweise eingeräumt, dass es kaum möglich sei, nach den  Gegebenheiten in Bayern die präventive Wirkung der ereignis- und ver-dachtsunabhängigen Kontrollen zu dokumentieren und zu quantifizieren.

 

Anders als der Freistaat Bayern sei der Bund in der Lage, für den Bundesgrenz­schutz empirische Daten zu liefern. Dessen Befugnis zur Identitätsfeststellung sei im Gegensatz zu Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG auf den Grenzbereich bis zu einer Tiefe von 30 km begrenzt (§§ 22, 23 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz – BGSG – vom 19. Oktober 1994, BGBl I S. 2978, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Mai 2001, BGBl I S. 904). In der Bundestagsdrucksache 14/4485 werde berichtet, dass – bezogen auf das erste Halbjahr 2000 – bei Identitätskontrollen im Sinn des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BGSG die Identität von insgesamt 280.728 Personen festgestellt worden sei. Dabei seien lediglich 2.288 Fälle unerlaubter Einreise aufgedeckt worden. Die Erfolgsquote liege somit unter 1 %. Der Anscheinsbeweis spreche dafür, dass die Verhältnisse im Freistaat Bayern nicht anders seien. Es entziehe sich jeglicher vernünftiger Be­trachtungsweise, warum Beamte des Bundesgrenzschutzes in statistisch signifikan­ter Weise andere Erfahrungen machen sollten als Beamte des Freistaates Bayern. Massenhafte Inanspruchnahme von Nichtstörern solle einen Einfluss auf den gerin­gen Prozentsatz der Störer ausüben. In der Bundestagsdrucksache 14/4485 werde weiter berichtet, dass im ersten Halbjahr 2000 aufgrund von § 22 Abs. 1 a BGSG 159.315 Personen kurzzeitig angehalten und befragt worden seien; dabei seien 797 Fälle unerlaubter Einreise ermittelt worden. Die Bundesregierung lege Wert auf die Feststellung, dass der Bundesgrenzschutz keine sog. „Schleierfahndungen“ durch­führe, sondern dass die Kontrollen nach § 22 Abs. 1 a BGSG zwar ohne kon­kreten Verdacht, aber doch lageabhängig stattfänden. Die von der Staatsregierung vorge­legten Zahlen über Fahndungserfolge seien schon deshalb nicht aussagekräf­tig, weil bei ihrer Erfassung und Bearbeitung weder nach den örtlichen Vorausset­zun­gen (Aufgriff innerhalb des Grenzgebiets oder im Landesinneren) noch nach den rechtlichen Grundlagen (Maßnahmen mit oder ohne konkrete Verdachtslage) diffe­renziert werde. Der Gesetzgeber habe es versäumt, die neuen Befugnisse mit einer entsprechenden Berichts- und Evaluationspflicht zu verknüpfen.

 

Der grundsätzliche Freiheitsanspruch des Bürgers verlange, dass der Einzelne vor unnötigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt verschont bleibe. Art. 98 Satz 2 BV

gestatte Einschränkungen der gewährleisteten Grundrechte nur, wenn es zwingend erforderlich sei. Gegenüber diesem grundsätzlichen Freiheitsanspruch genüge es mithin nicht, darauf hinzuweisen, die ereignis- und verdachtsunabhängige Kontrolle verfolge einen legitimen Gemeinwohlzweck. Vielmehr trage der Gesetzgeber die Beweislast für den Nachweis, dass die getroffene Regelung für eine erfolgverspre­chende Zweckverfolgung unerlässlich sei. Diese Relation zwischen Zweckverfolgung und Eingriff komme im Polizeirecht herkömmlich durch die konkrete Gefahr und die Stö­rerverantwortlichkeit zum Ausdruck. In dieser traditionellen polizeirechtlichen Dog­matik, die auf der Inanspruchnahme eines Störers wegen einer konkreten Gefahr aufbaue, hätten verfassungsrechtliche Grundentscheidungen ihren Ausdruck gefun­den. Der Nichtstörer könne nur unter Beachtung der hohen Eingriffsschwellen des Art. 10 PAG (polizeilicher Notstand) in Anspruch genommen werden. Demgegenüber werde nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG eine Vielzahl von Nichtstörern in Anspruch ge­nommen, um eine relativ gesehen sehr kleine Anzahl von Störern aufzufin­den. Die vom Bundesgrenzschutz ermittelten Zahlen machten deutlich, dass bei Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG eine Umkehrung des grundlegenden, im verfassungsrecht­lich gesicherten Freiheitsanspruch begründeten Regel-Ausnahme-Verhältnisses statt­finde. Der polizeiliche Notstand sei die Ausnahmesituation; es könne aber ernsthaft keine Rede davon sein, dass man seit der Aufhebung der EU-Binnengrenzen polizei­lich gesehen in einem permanenten Ausnahmezustand lebe. Bei den weiteren Be­fugnissen zur Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 PAG sei dagegen entweder eine konkrete Gefahr (Nr. 1) oder eine gefahren- oder verdachtsverdichtende Situa­tion oder Örtlichkeit (Nrn. 2 bis 4, 6) vorausgesetzt. Das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern schließe aus dem Freiheitsanspruch des Einzelnen, dass er von polizeilichen Maßnahmen verschont bleiben müsse, die nicht durch eine hinreichende Beziehung zwischen ihm und einer Gefährdung eines zu schützenden Rechtsguts und eine entsprechende Gefahrennähe legitimiert sind (sog. Zurechnungszusammenhang).

 

Das verfassungsrechtlich geschützte Recht des Nichtstörers, grundsätzlich in Ruhe gelassen zu werden, könne nicht als bloße, heute im Zeichen des Vorsorgestaates überholte Tradition beiseite geschoben werden. Art. 99 Satz 2 BV erlaube keine ein­seitige Verabsolutierung des staatlichen Sicherheits- und Schutzauftrags. Auch das Bundesverfassungsgericht räume dem Verfassungswert der Sicherheit nicht etwa ei­nen schlechthin höheren Rang ein; vielmehr spreche es von den Verfassungswerten der Sicherheit, die mit anderen im gleichen Rang stünden. Damit erkenne das Bun­desverfassungsgericht die Möglichkeit einer Kollision des Wertes der Sicherheit mit anderen gleichrangigen verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern an. Es gehe daher um eine problemoffene und nicht durch das Sicherheitsargument umstandslos abgeschnittene Überprüfung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG. Geboten sei dabei eine differenzierende Betrachtungsweise. Die Antragstellerinnen wollten des­halb nicht die Verfassungswidrigkeit jeglicher verdachts- und gefahrunabhängiger Personenkontrollen schlechthin festgestellt wissen; es gehe um eine räumliche Eingrenzung sowie um eine Begrenzung der Eingriffsintensität.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei nicht verhältnismäßig in engerem Sinn. Das G 10-Urteil des Bundesverfassungsgerichts fasse das Prüfprogramm für diese Verhältnismäßig­keitsprüfung exemplarisch zusammen. Denn bei den umstrittenen Maßnahmen nach dem Gesetz zu Art. 10 GG handle es sich ebenfalls um verdachts-unabhängige Eingriffe in Grund­rechte unbeteiligter Dritter im Rahmen massenhafter Kontrollen von Fernmeldekom­munikationen. Bei dem gebotenen angemessenen Ausgleich zwischen Allgemein- und Individualinteressen spiele demnach auf grundrechtlicher Seite eine Rolle, unter welchen Voraussetzungen (Einschreitschwellen) wie viele Grundrechtsträger wie in­tensiven Beeinträchtigungen ausgesetzt seien. Auf Seite der Gemeinwohlinteressen sei das Gewicht der Ziele und Belange maßgeblich, denen die Maßnahme diene. Es hänge unter anderem davon ab, wie groß die Gefahren und wie wahrscheinlich ihr Eintritt seien. Was die Einschreitschwellen angehe, so sei Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG mit Ausnahme der weit gefassten Ortsbestimmung tatbestandlich vollkommen kon­turlos. Damit könne sich der grundsätzliche Freiheitsanspruch des nicht störenden Bürgers auch nicht ansatzweise durchsetzen. Das Landesverfassungsgericht Meck­lenburg-Vorpom-

mern habe eine tatbestandliche Eingrenzung in Form der Orientie­rung der Identitätsfeststellung an kriminalistischer Erfahrung und polizeilichen Lage­erkenntnissen verlangt, wie sie auch in § 22 Abs. 1 a BGSG verankert sei. Zudem habe es gefordert, den Ka­talog der vorbeugend zu bekämpfenden Straftaten auf Delikte der organisierten Kri­minalität zu beschränken, welche in einem spezifischen Straftatenkatalog zu kon­kretisieren seien. Schließlich – so das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vor­pommern – seien verfahrens- und organisationsrechtliche Vorkehrungen zur Fest­stellung der allgemeinen Gefährdungslage geboten. Auch das Bundesverfassungs­gericht halte in der G 10-Entscheidung fest, dass sogar die großen Gefahren, denen mit Hilfe der Fernmeldeüberwachung begegnet werden soll, es nicht vermögen würden, eine Überwachung der Telekommunikation zu Zwecken der Auslandsaufklärung ohne jegliche Vorausset­zungen und Begrenzungen verfassungsrechtlich zu rechtfertigen.

 

Was die Zahl der von einer Maßnahme nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG Betroffenen angehe, könne es nicht auf die Summe der tatsächlichen Identitätskontrollen, son­dern nur auf die Zahl der rechtlich möglichen Kontrollen ankommen. In Bezug auf die Intensität der Beeinträchtigung durch eine Identitätsfeststellung möge für ein kurzzeitiges Anhalten, Befragen und Aushändigen der Papiere gelten, dass das Recht auf Bewegungs- und Handlungsfreiheit am unteren Ende einer Skala dessen berührt werde, was überhaupt als Grundrechtseingriff bezeichnet werden könne. Darauf beschränke sich die angegriffene Regelung aber gerade nicht. Sie ermächtige auch zu Maßnahmen wie Festhalten einschließlich Verbringen zur Dienststelle, Durchsuchung des Betroffenen und seiner Sachen bis hin zur erkennungsdienstlichen Behandlung (Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 PAG). Außerdem seien als Fol­gemaßnahmen der Datenabgleich mit dem Fahndungsbestand und das damit ver­bundene Anhalten ohne weiteres möglich (Art. 43 Abs. 1 PAG). Für die Beurteilung der Angemessenheit dieser Kontrolleingriffe genüge es nicht, auf die generelle Ein­haltung der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall (Art. 4 PAG) und mithin darauf zu vertrauen, dass nicht beliebig und planlos, letztlich also nicht willkürlich kontrolliert werde. Der Gesetzgeber sei aufge­rufen, die Grenzen der Handlungsbefugnisse unter dem Gesichtspunkt ihrer Ange­messen­heit möglichst genau zu umschreiben. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ziehe die Gren­zen zu weit und verstoße damit gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit im enge­ren Sinn.

 

 

III.

 

Der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung und die Landtagsfraktion der CSU hatten Gelegenheit zur Äußerung.

 

1. Der Bayerische Landtag beantragt, die Anträge als unbegründet abzuweisen. Er bringt vor:

 

Angesichts des Abbaus der Grenzkontrollen infolge des Übereinkommens von Schengen sei es notwendig, die hiermit einhergehenden Sicherheitsdefizite aus­zugleichen. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei auch angesichts der Tatsache geändert worden, dass – wie bis Ende 1994 festzustellen gewesen sei – die Kriminalität

seit 1989 bundesweit um über 30 % angestiegen sei.

 

Die durch Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 PAG ermöglichten Maßnahmen führten zu Ein­griffen in die allgemeine Handlungsfreiheit, die Freiheit der Person und das Grund­recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die vom Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern aufgestellte Forderung, Eingriffsschwellen im Sinn von Lagebildern, Lageerkenntnissen und kriminalistischem Erfahrungswissen als ein­grenzende Tatbestandsmerkmale zu normieren, sei jedoch nicht gerechtfertigt. Die Orientie­rung des polizeilichen Handelns an derartigen Erkenntnissen und Erfahrungen sei dadurch garantiert, dass die Befugnisnorm auf die polizeiliche Aufgabe rückbezogen sei. Entgegenzutreten sei der Ansicht, für polizeiliche Eingriffsbefugnisse sei ein „Zu­rechnungszusammenhang“ im Sinn einer hinreichenden Beziehung zwischen dem einzelnen Betroffenen und der Gefährdung eines zu schützenden Rechtsguts not­wendig. Es gebe keinen Verfassungssatz, der den Gesetzgeber auf polizeirechtliche Traditionen beschränke.

 

2. Die Bayerische Staatsregierung hat sich wie folgt geäußert:

 

Die Zulässigkeit des Antrags nach Art. 75 Abs. 3 BV sei zweifelhaft. Weder Art. 75 Abs. 3 BV noch Art. 2 Nr. 8, Art. 49 VfGHG bestimmten eine Antragsfrist. Im Zeit­punkt der Antragstellung bestehe die angegriffene Regelung aber seit fast fünfein­halb Jahren, der Meinungsstreit um sie sechs Jahre und länger. Etwaige verfas­sungsrechtliche Bedenken hätten längst vorgebracht werden können. Das wider­spreche der Rechtssicherheit, dem das Institut der Verwirkung diene.

Beide Anträge seien jedenfalls unbegründet.

 

a) Die Befugnisnormen zur sog. Schleierfahndung seien als Reaktion auf das Schengener Abkommen zum schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen in Europa zu verstehen. Nach der bis zum 31. Dezember 1994 geltenden Fassung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG habe die Polizei die Identität einer Person nur in dem als „Zoll­grenzbezirk“ gekennzeichneten Gebiet und den Flugplatzbereichen und auch nur zum Zweck der Verhütung oder Unterbindung unerlaubter Überschreitung der Lan­desgrenze feststellen können. Durch die Verwirklichung der Zollunion sei der Begriff des Zollgrenzbezirks obsolet geworden.

 

Zur Steigerung der Effizienz des neuen Kontrollinstruments seien spezielle Einheiten der Polizei gebildet und mit der Wahrnehmung der Kontrollaufgaben insbesondere auf Durchgangsstraßen sowie in internationalen Reisezügen betraut worden. Es seien dies die neu gebildeten Polizeiinspektionen Fahndung (PIF) und die Fahn­dungs­kontrollgruppen (FKG). Die zu kontrollierenden Fahrzeuge und Personen wür­den unter dem Gesichtspunkt kriminalistischer Erfahrung sowie unter Heranziehung von Lagebildern und Lageerkenntnissen als Raster ausgewählt. Bei der mobilen Kontrolle würden Streifenwagen und zivile Dienstfahrzeuge im normalen Verkehrs­fluss auf der Straße „mitschwimmen“ und die zu Kontrollierenden zum nächstmögli­chen Kontrollort dirigieren. Auf Autobahnen könnten vorbereitete Kontrollstellen (sta­tionäre Kontrol­len) eingerichtet werden. Die Insassen der von erfahrenen Fahndern herausgewunkenen Fahrzeuge würden dort überprüft. Bei sog. Mischkontrollen wür­den stationäre Kontrollstellen an Parkplätzen eingerichtet und diesen kontrollwürdige Fahrzeuge durch im Verkehr „mitschwimmende“ Polizeifahrzeuge zugeführt. Bei inter­nationalen Reisezügen würden einzelne Züge ausgewählt. Die Kontrollbeamten wür­den in die­sen Zügen mitfahren („rollende Kontrolle“) und führten die Kontrollmaß­nahmen dort durch.

 

Im Einzelnen gestalteten sich die Kontrollen wie folgt: In einem ersten Schritt erfolge die Festlegung von Zeit und Ort der Kontrolle. Zeitliche und örtliche Auswahl seien im Wesentlichen durch Lagebilder und Lageerkenntnisse geprägt, die sich aus zahlrei­chen im Polizeialltag gewonnenen Erkenntnissen zusammensetzten, wie z.B. aktu­elle Transitstrecken für Schleuserbanden oder Drogenkuriere, bevorzugte Tages- oder Nachtzeit bei bestimmten Deliktstypen. Im zweiten Schritt gehe es um die Aus­wahl der zu Kontrollierenden. Auch hier seien Lageerkenntnisse wichtig (z.B. bevor­zugte Fahrzeugtypen). Daneben spiele kriminalistisches Erfahrungswissen eine Rolle. Wesentlicher Faktor im Kontrollablauf sei nicht die Erhebung personen­bezo­gener Daten per se, sondern die Aufhellung oder Abklärung des zur Überprü­fung an­stehenden Ausgangssachverhalts und – soweit irritierende Beobachtungen oder nä­here Umstände nicht schlüssig zu erklären seien – daran anschließend die weitere Konkretisierung eines Anfangsverdachts als Voraussetzung für zielgerich­tete und eingriffsintensivere Folgemaßnahmen. Typischerweise könnten folgende Kontroll­verläufe unterschieden werden:

 

– Die Polizeibeamten stellen nach Anhalten beim Herangehen und näherer Inau-­

gen­scheinnahme der Fahrzeuginsassen fest, dass diese doch nicht zur Ziel-

grup­pe ge­hören. Dies kann vorher aufgrund erschwerender Umstände nicht

   erkenn­bar gewe­sen sein. Die Folge ist eine kurze Erklärung, Gruß und Abbruch

   der Kontrolle, bevor sie eigentlich begonnen hat.

 

– Die Polizeibeamten bitten um Aushändigung der mitgeführten Ausweisdoku-

   men­te, kontrollieren vergleichend die Lichtbilder, überprüfen die Gültigkeit und

   Echt­heit der Dokumente sowie gegebenenfalls die Einhaltung ausländerrechtli-

   cher Bestimmun­gen. Ergeben sich keine Verdachtsmomente, wird oft bei die-

   sem Kontrollstand die Kontrolle ab­gebrochen.

 

– Ergeben sich tatsächliche Anhaltspunkte, Unstimmigkeiten oder ähnliche Ver­-

   dachtsmomente, können sich die Polizeibeamten für einen Datenabgleich ent­-

  schei­den. Dabei werden die Daten von Personen, Fahrzeugen sowie die Indivi­-

   dualnum­mern von Dokumenten und Sichtvermerken überprüft. Verläuft der Da­-

   tenabgleich negativ, wird in aller Regel die Kontrolle beendet. Ergibt sich aber

trotz negativen Datenabgleichs bei der Überprüfung der mitgeführten Dokumente ein Straftatver­dacht, z.B. nach dem Ausländergesetz, sind weitere Maßnahmen ver­anlasst, die sich nach Strafprozessrecht richten.

 

– Führt der Datenabgleich zu einem Fahndungstreffer, hängen weitere Maßnah-

   men von der Art und Schwere dieses Treffers ab. Alle diese Maßnahmen erfol-

   gen je­doch auf der Grundlage weiterer Befugnisnormen des Strafprozess- oder

   des Po­lizei­rechts.

 

– Datenabgleich und Doku­mentenüberprüfung ergeben keine Hinweise auf eine

Straftat. Die überprüfte Person und/oder ihr Fahrzeug fallen jedoch in ein Raster, das durch Lagebilder, Lageer­kenntnisse und kriminalistisches Erfahrungswissen geprägt ist. Daraus gewinnt der Fahndungsbeamte objektive Verdachtsmomente. Das kann zur Durchsuchung von Personen und Sachen führen.

 

An diesen Verlaufsmöglichkeiten zeige sich, dass eine auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG gestützte Kontrolle sehr abgestuft verlaufe. Die Tatsache der Durchführung einer Identitätsfeststellung werde in den polizeilichen Informationssystemen nicht gespei­chert. Wie in allen anderen Fällen einer Personenüberprüfung werde lediglich in ei­ner Protokolldatei festgehalten, welcher Polizeibeamte welche Person wann abge­fragt habe. Die Auswertung dieser Daten unterliege den engen Voraussetzungen des Art. 46 Abs. 2 PAG. Die Protokolldatei diene damit in erster Linie dem Zweck, bis zu einem Jahr überprüfen zu können, ob die Abfrage rechtmäßig gewesen sei.

 

Die Notwendigkeit ereignis- und verdachtsunabhängiger Kontrollen werde durch die herausgehobene geographische und kriminalgeographische Lage und Be-deutung Bayerns unterstrichen. Bayern sei mit 70.554 qkm das flächenmäßig größte Land der Bun­desrepublik Deutschland. Die Gesamtlänge seiner Auslandsgrenze betrage 1.172 km, davon 356 km Schengen-Außengrenze zur Tschechischen Republik und 816 km Schengen-Binnengrenze zur Republik Österreich. Die Grenze der Bundesre­publik Deutschland zu ihren Nachbarstaaten habe eine Gesamtlänge von 7.193 km, davon seien 1.744 km Schengen-Außengrenze, 2.111 km Schengen-Binnengrenze und 3.338 km Seegrenze. Bedingt durch die zentrale Lage Bayerns in Europa sei der Anteil des grenzüberschreitenden wie auch des Transitverkehrs sehr hoch. Im Jahr 1997 seien etwa 359 Mio. Reisende über Bayern nach Deutschland ein- oder ausge­reist. Rund 90 % des Personenverkehrs und der weitaus überwiegende Teil des Güterver­kehrs würden über Straßen abgewickelt. Das überregionale Straßennetz Deutsch­lands betrage ca. 227.000 km, davon etwa 11.000 km Autobahnen und 42.200 km Bundesstraßen, das überregionale bayerische Straßennetz umfasse 41.500 km, da­von 2.200 km Autobahnen und 6.610 km Bundesstraßen. Das Schie­nennetz in Bay­ern habe eine Gesamtlänge von 6.400 km. Das sei ein Siebtel des gesamten Streckennetzes der Eisenbahnen in Deutschland. Nahezu alle wichtigen Verbindungen nach Süd- und Südosteuropa führten über Bayern. Neben den Ver­kehrsflugplätzen München und Nürnberg existierten, über das ganze Land verteilt, 21 Verkehrslande­plätze für die allgemeine Luftfahrt.

 

Aufgrund dieser geographischen Lage sei Bayern von unerlaubter Ein­reise oder Einschleusung von Ausländern besonders betroffen. 1999 seien in Bayern ins­ge­samt 23.661 illegale Einreisen und Aufenthalte erfasst worden, davon 10.105 im er­weiterten Grenzraum zu Österreich, 4.728 im erweiterten Grenzraum zur Tschechi­schen Republik und 8.828 Fälle im Inland. Bis 1998 sei der überwiegende Teil der Schleusungen aus der Tschechischen Republik erfolgt. Der mit dem Wegfall der Grenzkontrollen zu Österreich 1999 einsetzende Rückgang der unerlaubten Einrei­sen aus der Tschechischen Republik und deren gleichzeitige Zunahme an der Grenze zu Österreich (Verlagerung der Routen) mache sich auch im Inland bemerk­bar. Die Masse der im Inland aufgegriffenen eingeschleusten Personen gelange über die Bin­nengrenze zu Österreich nach Bayern.

 

Infolge der geographischen Lage habe Bayern auch eine erhebliche Bedeutung als Transitland für Straftäter insbesondere aus dem südosteuropäischen und vorderasi­atischen Raum. In vielen Fällen würden bei Staatsangehörigen aus dieser Region Urkundsdelikte festgestellt, oft als ein Begleitdelikt zu anderen Delikten, wie z.B. uner­laubter Einreise, Einschleusen von Ausländern oder Kraftfahrzeugverschiebung. In welchem Maß Bayern als Transitland im Bereich der Urkundsdelikte diene, könne nicht beziffert werden, weil es insoweit keine Registrierung gebe. Bei festgestellten Straftätern habe es sich überwiegend um ausländische Staatsangehörige ohne Wohnsitz in Bayern gehandelt; es dürfte sich deshalb in der Mehrzahl der registrierten Fälle um eine beabsichtigte Durchreise gehandelt haben. Die Feststellung von Ur­kundsdelikten allein durch die Polizeiinspektionen Fahndung, deren Aufgriffe in der Regel auf Kontrollen gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG be­ruhten, sowie Aufgriffe bei den Grenzkontrollen an der bayerisch-tsche-

chischen Grenze verdeutlichten die Wichtigkeit dieser Kontrollen.

 

Im Jahr 1999 seien zum Nachteil bayerischer Kraftfahrzeughalter insgesamt 6.197 Kraftfahrzeuge entwendet worden, davon 2.847 im Ausland und 3.350 im Inland. In Bayern habe man 1999 insgesamt 676 abhanden gekommene Kraftfahrzeuge si­chergestellt, 378 an der Grenze zur Tschechischen Republik, 202 im Grenzraum zur Republik Österreich, 96 im Inland. Die Sicherstellungen im erweiterten Grenzraum zur Republik Österreich seien ausnahmslos durch Beamte der Polizeiinspektionen Fahndung durchgeführt worden. Im Vergleich dazu hätten Beamte des Bundesgrenz­schutzes 1999 an allen anderen bundesdeutschen Grenzen einschließlich der See­häfen 570 Kraftfahrzeuge sicherstellen können. In welch hohem Maß Bayern als Durchgangsland für die internationale Kraftfahrzeugverschiebung anzusehen sei, ergebe sich auch aus der Tatsache, dass die Masse der sichergestellten Fahrzeuge (über 80 %) nicht in Bayern entwendet worden sei. Im Ergebnis würden damit im Bundesvergleich in Bayern die meisten Kraftfahrzeuge sichergestellt, bezogen auf die Zulassungen im Verhältnis zu den Einwohnern gleichzeitig aber die wenigsten Kraftfahrzeuge entwendet.

 

Für die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Rauschgiftkriminalität habe die ereignis- und verdachtsunabhängige Kontrolle eine herausragende Bedeutung. 1999 seien in Bayern 2.029 Fälle erfasst worden, überwiegend aufgegriffen durch Organi­sationseinheiten, die mit Fahndungsaufgaben betraut seien (Polizeiinspektionen Fahn­dung, Fahndungskontrollgruppen und vergleichbare Organisationseinheiten). Durch Ermittlungstätigkeit sei bekannt, dass seit Jahren der Hauptanteil der nach Bayern illegal eingeführten Schusswaffen aus den Ländern des ehemaligen Jugos­lawien und aus der Tschechischen Republik stamme. Die Waffen aus dem früheren Jugoslawien gelangten überwiegend über die bayerisch-österrei-

chische Grenze in die Bundesrepublik. Von Januar bis September 2000 habe man 170 Schusswaffen, 247 gefährliche Gegenstände, 3.345 Schuss Munition und 959 pyrotechnische Ge­genstände sicherstellen können.

 

Diese Deliktsfelder der grenzüberschreitenden Kriminalität wiesen nicht selten Be­züge zur organisierten Kriminalität auf. Auch wenn diese Bezüge fast ausnahmslos erst am Ende zeit- und personalaufwendiger Ermittlungen erkennbar würden, bilde­ten ereignis- und verdachtsunabhängige Kontrollmaßnahmen des Öfteren den Aus­gangspunkt für spätere Strukturermittlungen im Bereich der organisierten Kriminalität oder sie lieferten wichtige Ermittlungshinweise. Die deliktischen Brennpunkte dieser Kri­minalität hätten beim Rauschgifthandel oder -schmuggel, bei der Wirtschaftskri­mina­lität sowie der Eigentums- und Fälschungskriminalität gelegen. Das hohe Maß an internationaler Begehungsweise habe sich 1999 gegenüber den Vorjahren fortge­setzt. In diesen Verfahren seien 47 verschiedene Staaten tangiert gewesen. Der Anteil ausländischer Tatverdächtiger habe 1999 bei 61 % gelegen.

 

Nach den derzeitigen melde- und lagedienstlichen Gegebenheiten sei es in Bayern nicht möglich, ein umfassendes Bild über Umfang und Ergebnis der ereignis- und verdachtsunabhängigen Kontrollen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG zu zeichnen. Der Erfolg einer Kontrollmaßnahme nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei vor allem deshalb nicht messbar, weil im Lauf eines Ermittlungsverfahrens regelmäßig Erkenntnisse hinzukämen, die von der Polizei durch die Anwendung anderer Befugnisnormen ge­wonnen würden. Es würde methodisch unredlich sein, diese Erfolge in jedem Fall der Kontrollmaßnahme nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG zuzurechnen. Die präventive Wir­kung der ereignis- und verdachtsunabhängigen Kontrollen lasse sich selbst durch eine nähere Dokumentation nicht quantifizieren. Im Hinblick darauf und unter Be­rücksichtigung des erheblichen verwaltungsorganisatorischen Aufwands erscheine eine vollständige Evaluation aller ereignis- und verdachtsunabhängigen Kontroll­maßnahmen einschließlich ihrer Folgemaßnahmen und der letztlich erreichten Er­mittlungsergebnisse unvertretbar. Das nachfolgend dargestellte statistische Gesamt­ergebnis habe folglich nur eine beschränkte Aussagekraft. Es seien nur die Fahn­dungserfolge erfasst, die von speziellen Fahndungsdienststellen erzielt worden seien; es seien nur „erfolgreiche“ Kontrollen erfasst, nicht aber die Anzahl der Kon­trollen insgesamt; eine rechtliche Differenzierung zwischen Identitätsfeststellung und Folgemaßnahmen (z.B. Durchsuchung) sei allenfalls mittelbar und zudem nur be­grenzt möglich; eine Differenzierung nach Rechtsgrundlagen sei nicht vollständig; eine räumliche Differenzierung zwischen der 30 km-Zone und dem Lan­desinnern nur bedingt möglich.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Erfolgreiche Kontrollen

 

Jahr 1999

Überwiegend nach

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG

Grenzgebiet

30 km Zone

Landesinneres

BAB

Europastraßen

Sonstige Durchgangs-straßen

Öffentliche Einrichtungen des internationalen Verkehrs

1. Gesamtzahl der er­folgreichen Kontroll­maßnahmen

 

 

14.066

 

19.537

 

 

2.079

 

 

3.802

 

 

2. Festgestellte Straf­taten

 

21.787

21.273

    368

1.124

3. Festnahmen

 

12.852

11.745

    250

     882

4. Sicherstellungen

 

   5.403

  5.884

    111

     359

 

Bezogen auf einzelne ausgewählte Deliktsfelder stelle sich das bekannt gewordene Straftatenaufkommen wie folgt dar:

Ausländerrecht                                             21.946

Betäubungsmittelgesetz                                                                                                                 5.811

Urkundsdelikte                                                                                                                                             4.486

Eigentums-/Vermögensdelikte                       865

 

Folgende Gegenstände seien sichergestellt worden:

Fahrzeuge                                                                                                                                                                  941

Betäubungsmittel                                          3.503

Urkunden                                                       3.885

Waffen                                                                                                                                                                        245

 

b) Der Landesgesetzgeber habe die erforderliche Gesetzgebungskompetenz. Die Iden­titätsfeststellung auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei keine Maß­nahme des Grenzschutzes im Sinn des Art. 73 Nr. 5 GG. Art. 73 Nr. 5 GG begründe in Abgrenzung zu den traditionellen Länderkompetenzen nach Art. 70 GG eine aus­schließliche Bundeskompetenz nur für den Schutz der Grenze im engeren Sinn, nicht aber für jede Gefahrenabwehr in Grenznähe. Die Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei auch keine repressiv-polizeiliche Maßnahme im Sinn des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, sondern als vorbeugende Bekämpfung von Straftaten Teil der präventiven Gefahrenabwehr.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 PAG berühre den Schutzbereich der allge­meinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), soweit er ein bloßes Anhalten ermögliche. In den Schutzbereich des Grundrechts der Freiheit der Person (Art. 102 Abs. 1 BV) werde eingegriffen, wenn der Angetroffene festgehalten werde (Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG). Durch die Erhebung von persönlichen Daten bei der Befragung und Prüfung auszuhändigender Ausweispapiere werde das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 100, 101 BV) betroffen, denn es gewährleiste die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner per­sönlichen Daten zu bestimmen. Soweit die Kontrollmaßnahme einen Straftatver­dacht ergebe oder die kontrollierte Person zur Fahndung ausgeschrieben sei, be­wege sich die Polizei im Handlungsraum weiterer Befugnisnormen. Allein aufgrund einer verdachtsunabhängigen Kontrolle komme es nicht zu einer Datenspeicherung.

 

Diese Freiheiten seien nur innerhalb der Schranken der Gesetze gewährleistet. Der bayerische Gesetzgeber habe dabei die wesentlichen Entscheidungen zur Be­schränkung selbst getroffen und nicht der Verwaltung überlassen. Die Forderung, Eingriffsschwellen im Sinn von Lagebildern, Lageerkenntnissen und kriminalisti­schem Erfahrungswissen als eingrenzende Tatbestandsmerkmale zu normieren, ziele ins Leere, weil damit nur etwas Selbstverständliches geregelt würde. Schon aus allgemeinem Polizeirecht (Art. 4 PAG) folge die Pflicht zu verhältnismäßigem Vorge­hen und pflichtgemäßer Ausübung des Ermessens. Parlamentsvorbehalt und We­sentlichkeitstheorie erforderten wegen der geringen Eingriffsintensität keine räumlich engere Begrenzung des Anwendungsbereichs der Vorschrift und kein Anknüpfen an einen Straftatenkatalog.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei hinreichend bestimmt. Die unbestimmten Rechtsbe-griffe der „grenzüberschreitenden Kriminalität“ und der „Straßen von erheblicher Bedeu­tung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ ließen sich auslegen. Die Norm ziele auf Delikte, bei denen der Grenzübertritt das prägende Merkmal der Tatausführung sei. Eine enumerative Aufzählung in einem Straftatenkatalog sei im Hinblick auf die Vielgestaltigkeit der Deliktsformen der grenzüberschreitenden Kriminalität nicht ziel­führend und angesichts der geringen Intensität des in Rede stehenden Grund­rechtseingriffs auch verfassungsrechtlich nicht geboten.

 

Der Begriff der Straßen „von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ könne in der Praxis ausgefüllt werden. Die Polizei könne nur wirksam han­deln, wenn sie in der Lage sei, auf ein geändertes Verkehrsverhalten der betroffenen Kreise zu reagieren. Die gesetzliche Regelung müsse flexibel sein und dürfe die fraglichen Straßen nicht gleichsam namentlich benennen. Auch einfache kurzfristige Umstände wie Umleitungen nach Verkehrsunfällen, Verkehrsstaus oder Baumaß­nahmen sprächen gegen eine enumerative Festlegung der Straßen im Gesetz. Weite und Unbestimmtheit einer Vorschrift dürften nicht gleichgesetzt werden. Ein Vorfeldinstrument wie die Identitätskontrolle mit seiner intendierten Streuwirkung werde erst bei einem breiteren Adressatenkreis sinnvoll. Die Verdachtsunabhängig­keit der Maßnahme dürfe nicht durch gleichzeitige Maximalforderungen an die Be­stimmtheit ausgehebelt werden. Die Kontrollmaßnahme würde ihre Eignung verlie­ren, wäre sie genauestens berechenbar.

Die Befugnisse aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG i.V.m. Art. 13 Abs. 2 PAG seien ver­hältnismäßig. Sie verfolgten als legitimen Zweck die Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Damit erfüllten sie den staatlichen Schutzauftrag aus Art. 99 Satz 2 BV durch Ab­schreckung der Unent­schlossenen, Spezialprävention bei den Kontrollierten, Gene­ralprävention und Ent­ziehung der Früchte einer Straftat. Das stärke das Sicherheits­gefühl der Gesamtbe­völkerung.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei ein geeignetes Mittel, um den legitimen Zweck zu för­dern. Dabei sei zu beachten, dass es sich nicht nur um die Feststellung der Identität, son­dern um ein Maßnahmebündel handle. Dazu gehörten auch die Durchsuchung von Sachen und Personen, das Festhalten und Verbringen zur Dienststelle (Sistie­rung) sowie erkennungsdienstliche Maßnahmen. Aus diesem Bündel dürfe die Iden­titäts­feststellung nicht isoliert werden. Es verbiete sich daher das Argument, durch eine bloße Identitätsfeststellung sei noch keine Gefahr abgewehrt. Nach der Recht­spre­chung des Bundesverfassungsgerichts sei eine Maßnahme nur dann nicht ver­hält­nismäßig, wenn sie zur Zweckerfüllung schlechterdings ungeeignet sei. Wie die auf­gezeigte Erfolgsbilanz erweise, sei die Schleierfahndung durchaus geeignet. Die Identitätsfeststellung sei erforderlich, ein milderes Mittel nicht ersichtlich. Würde man die Kontrollmaßnahme auf das bloße Ausweisverlangen ohne Folgemaßnah­men beschränken, so würde man ins Leere zielen und manche Kontrolle auf halbem Weg stecken bleiben. Professionell arbeitende Straftäter verfügten häufig über einwandfreie Personalpapiere. Erst mit Hilfe der Kontrolle des Fahrzeugs und mitgeführ­ter Gegenstände könnten Drogen-, Waffen- und Menschenschmuggel wirkungsvoll bekämpft werden. Würde man die Maßnahmen auf die 30 km-Zone be­schränken, so wäre die Schleierfahndung ihrer Durchschlagskraft beraubt, weil sich die Betroffenen nach Passieren der Kontrollzone in Sicherheit wiegen könnten.

 

Die Schleierfahndung sei angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinn). Die ver­fassungsrechtliche Zulässigkeit verdachtsunabhängiger Kontrollen lasse sich weder mit einer Redlichkeitsvermutung zu Gunsten des kontrollierten Bürgers noch unter Hinweis auf den Kontrollierten als Nichtstörer und auch nicht durch die Forderung nach einem „Zurechnungszusammenhang“ in Zweifel ziehen. Entscheidend sei allein das Ergebnis einer umfassenden Güterabwägung. Die Maßnahme richte sich nicht gezielt gegen Nichtstörer, sondern gegen „Unbekannt“. Die Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei ein Instrument zur

Überwindung der Ungewissheit, die bei der Kontrolle der Verkehrswege bestehe. Im Vorfeld der Gefahr könne die Polizei allemal dann agieren, wenn ein Zuwarten den Erfolg von Gefahrenabwehr­maßnahmen infrage stellen würde.

 

Bei der Abwägung sei einerseits der legitime Zweck der Vorschrift zu berücksichti­gen. Dabei habe der Freistaat Bayern aufgrund seiner kriminalgeographischen Lage ein besonderes Bedürfnis nach Stärkung des Sicherheitsniveaus. Dem stehe eine ins­gesamt gesehen sehr geringe Kontrollwahrscheinlichkeit gegenüber. Die Polizei handle nicht beliebig und planlos, sondern gemäß den im Gesetz genannten Zwe­cken im Rahmen einer durch Lagebilder, Lageerkenntnisse und kriminalistisches Erfah­rungswissen geprägten Vollzugspraxis. Die statistische Kontrollwahrscheinlich­keit liege auf Straßen im Promillebereich (1 : 1.000 auf Durchgangsstraßen im Grenz­gebiet, 1 : 10.000 auf Durchgangsstraßen im Landesinnern), im grenzüber­schrei­tenden Zugverkehr bei etwa 2 : 100.

 

Der Grundrechtseingriff aus Anlass einer Kontrolle sei, was das Recht auf Bewe­gungs- und Handlungsfreiheit angehe, am unteren Ende der Skala dessen einzuordnen, was überhaupt als Grundrechtseingriff bezeichnet werden könne. Was das Recht auf in­formationelle Selbstbestimmung angehe, sei dessen Gewicht zu relativieren. Die er­hobenen Daten würden im Rahmen einer verdachtsunabhängigen Kontrolle nicht ge­speichert, sondern nur im Fall eines Verdachts. Insgesamt sei der Eingriff nicht unangemessen.

 

An diesem Ergebnis ändere sich nichts, wenn man die unterschiedlichen Kontroll­räume einbeziehe. Die Intensität der Eingriffsmaßnahme sei innerhalb und außerhalb des 30 km-Bereichs gleich. Das Grenzgebiet in einer Tiefe von 30 km sei ein äußerst durchlässiger Fahndungsraum. Er lasse sich bei einer Geschwindigkeit von 130 km/h in etwa 15 bis 20 Minuten durchfahren. Die grenzüberschreitende Kriminalität habe ihr Ziel nicht im Grenzgebiet; sie beginne und ende dort nicht. Eine Beschränkung auf Kontrollen innerhalb der 30 km-Zone ergebe keinen Sinn, zumal wenn dort die entsprechenden Infrastrukturen wie Tankstelle, Rastanlage oder Parkplatz fehlten. Nichts anderes gelte für die Identitätsfeststellung in Zügen oder Bahnen. Die Belas­tung durch die Maßnahme unterscheide sich vor und nach dem ersten Haltebahnhof nicht. Die Möglichkeiten zur Fahndung im Zug würden von vielfältigen Faktoren be­einflusst. Eine Vielzahl von grenzüberschreitenden Zügen aus dem Ausland Richtung Inland habe den ersten Halt an einem Knotenpunkt im Inland, der entweder noch knapp im oder bereits außerhalb des Grenzgebiets liege. Deshalb sei es im Zugver­kehr erforderlich, dass weiter ins Inland (z.B. von Rosenheim nach München) hinein und in der Gegenrichtung vom Inland ausgehend bis zum letzten Halt vor der Bin­nengrenze notwendige Fahndungsmaßnahmen durchgeführt werden könnten. Im Zusammenhang mit Güterzügen sowie dem Transport von Lastkraftwagen auf Zügen („rollende Landstraße“) sei darauf hinzuweisen, dass notwendige Kontrollen erst an bestimmten Knotenpunkten für den Frachtverkehr oder an Ent- und Belade­terminals – die sich ausschließlich außerhalb des Grenzgebiets befänden – vorge­nommen werden könnten. Diese Kontrollen seien insbesondere im Zusammenhang mit der organisierten Ein- und Durchschleusung von Menschen sowie beim Schmug­gel von Waren (Rauschgifttransporte) von Bedeutung.

 

Eine effiziente Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität im Zugverkehr mache es erforderlich, neben der Personenkontrolle auch eine Überprüfung der vor­handenen Versteckörtlichkeiten vorzunehmen. Erst durch diese zeitraubende Tä­tig­keit könne ein Zusammenhang zwischen einer (bereits kontrollierten oder noch zu überprüfenden) Person und aufgefundenen Sachen oder Personen hergestellt wer­den.

 

Angemessen seien auch die „strengeren“ Folgemaßnahmen einer Identitätsfeststel­lung wie das Festhalten, die Sistierung und die erkennungsdienstliche Behandlung. Auch diese Folgemaßnahmen seien zwar verdachtsunabhängig, aber – wie die Grundmaßnahme selbst – nicht anlassunabhängig ausgestaltet. Schon Art. 13 Abs. 2 Satz 3 und Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 PAG stellten klar, dass mildere Eingriffe zwin­gend vorgehen würden, wenn und soweit sie Erfolg versprächen. Der Fahrzeugführer habe den Führerschein mitzuführen und schon deshalb kaum Fol­gemaßnahmen zu befürchten. Auch wenn der Kontrollierte keinen Ausweis mit sich führe, ziehe das nicht automatisch Folgemaßnahmen nach sich. Die Identität könne auch durch über­prüfbare oder glaubwürdige konkrete Angaben festgestellt werden.

 

Bei den Durchsuchungsbefugnissen nach Art. 21 Abs. 1 Nr. 3, Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 PAG gehe es um Sachen mit Relevanz für die grenzüberschreitende Kri­minalität (z.B. Rauschgift, Hehlerware, gefälschte Dokumente) und um versteckte Personen (in Schleuserfällen). Aus dem Zweck der Durchsuchung und aus dem Ver­hältnismäßigkeitsgrundsatz ergebe sich ein Stufenverhältnis der Maßnahmen. Die Durchsuchung eines Kraftfahrzeugs oder von Sachen des Kontrollierten hänge von der berechtigten Erwartung ab, etwas zu finden, was für die Bekämpfung der grenz­überschreitenden Kriminalität relevant sei. Diese Erwartung könne auf das krimina­listische Erfahrungswissen („Spürnase“), aber auch auf Erkenntnisse gestützt sein, die während der Identitätsfeststellung gewonnen worden seien.

 

Insgesamt gesehen seien verdachtsunabhängige Personenkontrollen nur von gerin­ger Eingriffsintensität. Wo – wie bei einer Durchsuchung oder Sistierung – ein erheblicher Grundrechtseingriff vorliege, sei er durch die Verfolgung überragender Gemeinwohl­zwecke gerechtfertigt. Besonderer Verfahrensvorkehrungen wie einer Berichtspflicht (Evaluierung) oder eines Dienststellenleitervorbehalts wie in Art. 33 Abs. 5, Art. 34 Abs. 3 PAG bedürfe es daher nicht. Der Dienststellenleitervorbehalt beruhe auf dem Gewicht der anstehenden Grundrechtseingriffe. Er sei auch mit der erforderlichen Flexibilität der Schleierfahndung nicht vereinbar.

 

3. Die Landtagsfraktion der CSU ist der Ansicht, der Antrag nach Art. 75 Abs. 3 BV sei unzulässig, weil das Antragsrecht verwirkt sei. Die geltend gemachte Meinungs­verschiedenheit sei bereits im Jahr 1994 entstanden, als der Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Einführung ereignis- und verdachtsunabhängiger Kontrollen im Landtag beraten worden sei. Ein Zeitraum von mehr als fünf Jahren zwischen parla­mentarischer Beratung und Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof liege außer­halb dessen, was im Rahmen einer Meinungsverschiedenheit an Bedenkzeit not­wendig sei. Der Gesichtspunkt des Rechtsfriedens habe Vorrang.

Die Popularklage sei unbegründet. Die Identitätsfeststellung nach Art. 13 PAG berüh­re die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), das Grundrecht der informationel­len Selbstbestimmung (Art. 100, 101 BV) sowie im Fall des Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG die Freiheit der Person (Art. 102 Abs. 1 BV). Die Ausweiskontrolle erfasse das Grundrecht auf informationelle Selbst­bestimmung nur am Rand, weil nur Daten in Erfahrung gebracht würden, die zur Identitätsfeststellung erforderlich seien, und die Erhebung zudem offen erfolge. So­weit mit jeder Identitätsfeststellung die Erkenntnis verbunden sei, dass sich eine be­stimmte Person zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort aufgehalten habe, sei das kein relevantes Datum, weil ein Recht auf Anonymität keinen verfas­sungsrechtlichen Schutz genieße.

 

Diese Grundrechtseingriffe seien gerechtfertigt. Der Landesgesetzgeber habe die Kompetenz für präventiv-polizeiliche Regelungen. Die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten sei Teil der Gefahrenabwehr. Der Tatbestand des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sei hinreichend bestimmt. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie „grenz­überschreitende Kriminalität“ oder „andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ sei möglich, um der Vielschichtigkeit der Le­bensverhältnisse oder der Eigenart bestimmter Sachbereiche überhaupt normativ Rechnung tragen zu können. Nur auf diese Weise könne die Polizei in die Lage ver­setzt werden, flexibel und zeitnah zu reagieren. Die Bestimmbarkeit werde insbeson­dere durch die dezidierte Zweckdefinition der Maßnahmen der Schleierfahndung ge­währleistet. Die weitere Präzisierung dieses

Rasters anhand von Lagebildern, Lage­erkenntnissen und kriminalistischem Erfahrungswissen habe der Gesetzgeber der Polizei überlassen dürfen. Ein konkreter Straftatenkatalog gehe an dem Normzweck der Schleierfahndung vorbei. Dass § 23 Abs. 1 Nr. 3 BGSG mit der Verweisung auf § 12 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BGSG auf einen Katalog von Straftaten Bezug nehme, liege am beschränkten polizeilichen Zuständigkeitsbereich des Bundesgrenzschutzes.

 

Die angefochtenen Vorschriften seien verhältnismäßig. Für die Eignung genüge es, dass das ergriffene Mittel zur Zweckerreichung nicht schlechthin ungeeignet sei. Die Schleierfahndung sei insoweit als Maßnahmenbündel zu betrachten. Die Identitäts­feststellung sei nur der erste Schritt, vergleichbar einer Gefahrerforschungsmaß­nahme, dem weitere nachfolgen könnten, wenn sich eine Ausweiskontrolle zu einem konkreten Verdacht erhärte und den Kontrollierten als Störer überführe. Die Möglich­keit weiterer Maßnahmen vermöge bei (potentiellen) Tätern bereits Verunsicherung, Abschreckung und Verhaltensänderung bewirken; das diene der Bekämpfung der grenz­überschreitenden Kriminalität. Mit erfolgreichen Maßnahmen der Schleierfahn­dung gehe ein Erkenntnisgewinn über die Strukturen krimineller Organisationen und die möglicherweise internationalen Verflechtungen der Kriminalität einher.

 

Die angefochtenen Maßnahmen seien erforderlich. Ein milderes, gleich wirksames Mittel stehe nicht zur Verfügung. Die mit der Verdachtsunabhängigkeit erzielbare „Streuwirkung“ sei essentielle Voraussetzung der Wirksamkeit der Maßnahme. Die Schleierfahndung sei auch zumutbar. Neben der Unterbindung des unerlaubten Grenzübertritts und Aufenthalts gehe es oftmals um Delikte wie Menschen-, Drogen- und Waffenhandel, Kraftfahrzeugschiebereien oder um Straftaten gegen die Um­welt. Dem stehe eine eher gering einzustufende Eingriffsintensität der Identitätsfest­stellung gegenüber.

 

 

IV.

 

Die Antragstellerinnen beantragen, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 PAG teilweise für verfassungswidrig und nichtig zu erklären. Die Rüge der Verfassungs­widrigkeit betrifft im Einzelnen die folgenden aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 PAG abgeleiteten polizeilichen Befugnisse zur Identitätsfeststellung:

 

– Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG auf Durchgangsstraßen außerhalb des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 km (im Folgenden: Grenzgebiet),

 

– Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG in Zügen und Bahnen außerhalb des Grenzgebiets, ausgenommen bis zum ersten Haltebahnhof nach der Grenze,

 

– Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Sätze 3 und 4 PAG.

 

 

V.

 

Die Anträge sind unbegründet. Es kann deshalb offen bleiben, ob die Antragsbefug­nis für das Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 BV noch besteht, obwohl zwischen par­lamentarischer Beratung und Beschlussfassung zum Gesetz vom 23. Dezem-

ber 1994 sowie der Antragstellung mehr als fünf Jahre verstrichen sind (vgl. VerfGH 47, 241/253 f.).

 

 

A.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 Satz 2 PAG sind verfassungsgemäß.

 

Diese Bestimmungen geben der Polizei die Be­fugnis, den Betroffenen anzuhalten, ihn nach seinen Personalien zu befragen und zu verlangen, dass er mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt. Diese Be­fugnisse stehen im Einklang mit der Bayerischen Verfassung, und zwar auch, soweit sie auf Durchgangsstraßen außerhalb des Grenzgebiets sowie in Zügen und Bahnen jenseits des ersten, außerhalb des Grenzgebiets gele­genen Halts nach der Grenze ausgeübt werden können.

 

1. Die in Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG genannten Befugnisse zum Anhalten, Befragen und zur Aufforderung, Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen, berühren den Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV). Sie berühren weiter den Schutzbe­reich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Dieses Recht ist nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs eine Ausprägung der Menschenwürde und der Handlungsfreiheit (Art. 100, 101 BV; vgl. VerfGH 50, 156/178). Zur näheren Bestimmung dieses Rechts lassen sich die einschlägigen Grundaussagen des Bun­desverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 65, 1/41 ff.) heranziehen. Freie Entfaltung der Persönlichkeit setzt danach den Schutz des Einzelnen gegen eine unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus (VerfGH 47, 241/254; BVerfGE 65, 1/43 ). Das Recht umfasst deshalb die Befugnis jedes Einzelnen, über die Preisgabe seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (BVerfGE 78, 77/84).

 

Von der Befugnis zum bloßen Anhalten dagegen nicht berührt ist – im Gegensatz zum Festhalten nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG – der Schutzbereich der in Art. 102 Abs. 1 BV garantierten Freiheit der Person (vgl. Drews/Wacke/Vogel/ Martens, Gefah­renabwehr, 9. Aufl. 1985, S. 187; Pfeiffer, StPO, 4. Aufl. 2002, RdNr. 7 zu § 163 b; Meyer-Goßner, StPO, 46. Aufl. 2003, RdNr. 7 zu § 163 b). Es gibt auch keine An­haltspunkte dafür, dass die genannten Kontrollbefugnisse faktisch auf die Ausübung weiterer Grundrechte einwirken.

 

2. Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit) und das daraus abgeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung sind nur innerhalb der Schranken der Gesetze gewährleistet. Der Regelung in Art. 98 Satz 2 BV kommt daher keine besondere Bedeutung mehr zu (vgl. VerfGH 37, 119/124). Der Gesetzgeber ist bei der Bestimmung der Schranken der berührten Grundrechte nicht frei. Er hat die Rechtsstaatlichkeit (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) zu wahren und darf deshalb nicht ohne Rücksicht auf seine Kompetenzen tätig werden; unbestimmte Rechtsbegriffe müssen sich mit hinreichender Bestimmtheit auslegen und anwenden lassen (VerfGH 41, 17/24); der Grundsatz der Verhältnis­mäßigkeit ist zu beachten. Art. 99 Satz 2 BV begründet eine staatliche Schutzpflicht nicht nur zu Gunsten der von einer Identitätsfeststellung Betroffenen, sondern in gleichem Maß zu Gunsten der grundrechtlichen Rechtsgüter aller Einwohner (vgl. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNrn. 2 f. zu Art. 99).

 

a) Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 Satz 2 PAG bleiben innerhalb des durch das Grundgesetz vorgegebenen Kompetenzrahmens und verstoßen deshalb nicht gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV. Die Vorschriften regeln nicht die strafver­folgende, repressive Tätigkeit der Polizei (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG), sondern ihre präventive Tätigkeit (Gefahrenabwehr), insbesondere die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten (vgl. VerfGH 47, 241/257; Kastner, Verwaltungsarchiv 92 [2001], 216/234 ff.). Die Befugnis zur Identitätsfeststellung dient der Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze und des unerlaubten Aufenthalts sowie der (präventiven) Bekämp­fung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Es ist zwar nicht zu übersehen, dass die ereignis- und verdachtsun-abhängig ausgestaltete und deshalb im Sinn einer Prävention wenig zielgenaue Befugnis nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG in ihrer prakti­schen Anwendung auch Ergebnisse erbringt, die dem repressiv-polizeilichen Sektor zuzurechnen sind. Gerade die von der Staatsregierung vorgelegte „quantitative Er­folgsbilanz der Schleierfahndung“ dokumentiert nicht präventiv-polizeiliche Fort­schritte bei der Kriminalitätsbekämpfung, sondern in erster Linie festgestellte Straf­taten und Festnahmen, also Resultate auf dem Gebiet der Strafverfolgung (vgl. auch Stephan, DVBl 1998, 81/84). Das ändert aber nichts an der schon im Tatbestand des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verankerten präventiv-polizeilichen Zweckbestimmung der Norm (vgl. im Ergebnis auch Rachor in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizei­rechts, 3. Aufl. 2001, F RdNr. 366 f.).

 

Ebenso wenig wird die Kompetenz des Landesgesetzgebers durch die ausschließli­che Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Grenzschutz (Art. 73 Nr. 5 GG) in Frage gestellt, denn der Freistaat Bayern ist insoweit zur Gesetzgebung durch § 2 Abs. 4 i.V.m. § 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz (Bundesgrenz­schutzgesetz – BGSG – vom 19. Oktober 1994, BGBl I S. 2978) ermächtigt (Art. 71 GG).

 

b) Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG bedient sich mehrerer unbestimmter Rechtsbegriffe: Die Norm begrenzt den Kontrollraum unter anderem auf „andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ und auf „öffentliche Einrichtungen des internationalen Verkehrs“. Sie benennt als Zielrichtung der

Identitätsfeststellung auch die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Das aus Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV (Rechtsstaatsprinzip) und den durch die Regelung betroffenen Grundrechten ab­zuleitende Gebot der genügenden Bestimmtheit von Rechtsnormen verpflichtet den Gesetzgeber, Vorschriften so zu fassen, dass sie den Anforderungen der Normen­klarheit genügen. Gesetze müssen so formuliert sein, dass die im Schutzbereich ihres Grundrechts Betroffenen die Rechtmäßigkeit einer belastenden staatlichen Handlung zumindest ansatzweise eigenständig beurteilen und substantiiert infrage stellen kön­nen. Die Regelungen müssen jeweils so bestimmt gefasst werden, wie das nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Je geringfügiger ein Grundrechtseingriff ist, desto niedriger sind grund­sätzlich die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit (vgl. VerfGH 47, 207/217). In diesem Rahmen darf der Gesetzgeber unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden (vgl. VerfGH 41, 17/24; VerfGH BayVBl 2003, 14/16). Deren nähere Konkretisierung kann der Rechtsprechung überlassen bleiben.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG genügt diesen Anforderungen. Die verwendeten Begriffe erschließen sich jedenfalls in ihren grundsätzlichen Umrissen den betroffenen Bürgern.

 

Zu den „Durchgangsstraßen“ gehören nach der Definition des Gesetzes neben Bundesautobahnen und Europastraßen auch „andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“. Dieser Begriff ist mit den üblichen Auslegungsmethoden (vgl. hierzu VerfGH 49, 160/164 f.) be­stimmbar. Er stellt – im Gegensatz zu dem in Polizeigesetzen einzelner Län­der enthaltenen Begriff der Straßen von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität – keinen Bezug her zu einer polizeilichen Lagebeurteilung, sondern ist von einer solchen Beurteilung unabhängig. Gegen ihn bestehen deshalb auch nicht die Bedenken, die gegen den Begriff der Straßen von erheblicher Bedeu­tung für die grenzüberschreitende Kriminalität geäußert worden sind (vgl. Möllers, NVwZ 2000, 382/384 f.) und auf die sich auch die Antragstellerinnen beziehen. Die Gerichte sind daher in der Lage, die Anwendung der angegriffenen Vorschrift durch die Polizei zu kontrollieren (vgl. Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 13. Mai 1996 Az. W 5 K 95.865; Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 29. Januar 2002 Az. B 1 K 01.468). Unter Berücksichtigung des Regelungszwecks – der Verhütung und Unterbindung der un­erlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität – ist eine gewisse Flexibilität des Straßenkontrollraums auch sachlich gerechtfertigt; sie macht die Polizei unab­hängig von den Zufälligkeiten des Verlaufs der Verkehrsströme.

 

 

Das Tatbestandsmerkmal der „öffentlichen Einrichtung des internationalen Verkehrs“ genügt den Anforderungen an die Bestimmtheit. Diese Formulierung erfüllt die ihr zukommende Funktion, den Kontrollraum einzuschränken. Mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden lässt sich festlegen, wie der Zusammenhang zwischen der öffentlichen Einrichtung und dem internationalen Verkehr auch im Sinn genügender Bestimmtheit der Norm beschaffen sein muss. Die Vollzugsbekanntmachung zu Art. 13 PAG nennt in Nr. 13.7 exemplarisch „Flughäfen, Bahnhöfe und Züge, aber auch Tank- und Rastanlagen“ (vgl. Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministe­rium des Innern vom 23. Dezember 1994, AllMBl 1995, S. 27). Ob etwa regionale, rein inländi­sche Anschlusszüge, S-Bahnen zum Flughafen oder ein Dorfgasthaus an einer Durchgangsstraße zum Kontrollraum gehören, kann durch die Rechtsprechung geklärt werden.

 

Was unter „grenzüberschreitender Kriminalität“ zu verstehen ist, lässt sich ebenfalls durch Auslegung hinreichend bestimmen. Der Begriff der grenzüberschrei­tenden Kriminalität verweist nicht auf einen fest umrissenen Kreis bestimmter Delikte, sondern auf ein bestimmtes, objektivierbares Verhalten im Zusammenhang mit dem Delikt. Durch die Rechtsprechung kann im Einzelnen präzisiert werden, wel­chen sachlichen Zusammenhang zwischen dem Überschreiten der Grenze der Bundesrepublik Deutschland und der kriminellen Handlung das Gesetz durch den Begriff der grenzüberschreitenden Kriminalität herstellt, ob das Überschreiten der Grenze also Teil der Vorbereitung, Ausführung oder Beendigung einer Tat sein muss. Einer enumerativen Aufzählung von Delikten (Straftatenkatalog) bedarf es deshalb nicht (Kastner, a.a.O., S. 244 f.; a.A. Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, DVBl 2000, 262/266 f.). Eine Interpretation des Tatbestandsmerkmals der grenzüberschreitenden Kriminalität im Sinn „inter­nationaler Kriminalität“ (so Honnacker/Beinhofer, PAG, 17. Aufl. 1999, Anm. 8 b zu Art. 13) würde die tatbestandliche Fassbarkeit des Gesetzes aber ebenso verfehlen wie ein Normverständnis, das auf das „Nutzbarmachen des Grenzkontrollabbaus“ (so Rachor, a.a.O., F RdNr. 359) abstellt.

 

c) Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG wahrt bei der Einschränkung der Grundrechte aus Art. 100, 101 BV den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, an den das Rechtsstaatsprinzip und die genannten Grundrechte den Gesetzge­ber binden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert, dass das Gesetz einem legitimen Zweck dient, hierzu geeignet und erforderlich ist, und dass es zwischen der Schwere der grundrechtlichen Beeinträchtigung und der Bedeutung des legitimen Zwecks einen angemessenen Ausgleich schafft (vgl. VerfGH 49, 141/149).

 

Diesen Anforderungen genügt die Befugnis zur Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG nicht schon deshalb, weil Art. 4 PAG die Polizei verpflichtet, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der konkret-indivi­duellen, auf diese Befugnis gestützten Maßnahme zur Identitätsfeststellung zu be­achten. Durch Art. 4 PAG ist im Rahmen des einfachen Rechts gewährleistet, dass die abstrakten Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG im Einzelfall durch die Polizei oder die Gerichte nicht überspannt werden (vgl. BVerfGE 96, 345/367). Über die abstrakt-generelle Rechtfertigung der Regelungen, die eine Identitätsfeststellung und damit verbunden Grundrechtseingriffe ermöglichen, ist damit jedoch nichts ge­sagt. Art. 4 PAG setzt mithin eine Befugnisnorm voraus, die bei abstrakt-genereller Betrachtung verhältnismäßig ist.

 

aa) Die Befugnis zur Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG dient einem legitimen Zweck. Das Gesetz selbst nennt die Zwecke: Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und Bekämpfung der grenzüber­schreitenden Kriminalität. Unerlaubtes Überschreiten der Landesgrenze zu verhüten oder zu unterbinden ist Aufgabe des Grenzschutzes, Grenzschutz eine durch Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG begründete Aufgabe (vgl. BVerfGE 97, 198/214), deren Erfüllung der Freistaat Bayern nach § 2 Abs. 1 BGSG in Verbindung mit dem Verwaltungsab­kommen über die „Wahrnehmung von Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldiens­tes“ (BAnz Nr. 124 vom 17. Juli 1975) übernommen hat. Die Verhütung und Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts dient der Stabilisierung der verwaltungsrechtlichen Ordnungssysteme des Ausländergesetzes und des Asylverfahrensgesetzes (Renner, Ausländerrecht, 7. Aufl. 1999, RdNr. 2 zu § 92). Die Bekämpfung der grenz­überschreitenden Kriminalität bezieht ihre Legitimität aus der Verpflichtung des Staates zum Schutz seiner Bürger (Art. 99 Satz 2 BV; vgl. VerfGH 47, 241/255; BVerfGE 49, 24/56 f.).

 

bb) Die Befugnis zur Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG kann (auch) außerhalb des Grenzgebiets dazu beitragen, den Zwe­cken zu dienen, die das Gesetz nennt. Das Rechtsstaatsprinzip verbietet lediglich belastende Gesetze, die schlechthin untauglich sind, den Gesetzeszweck zu erfüllen (Meder, RdNr. 16 zu Art. 3; BVerfGE 100, 313/373). Der Verfassungsgerichtshof kann fachbezogene Erwägun­gen nur beanstanden, wenn sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft sind oder der verfassungsrechtlichen Wertordnung widersprechen (VerfGH 49, 141/149; VerfGHE vom 18. November 2002 Vf. 3-VII-01 S. 16). Das ist nicht der Fall. Im Gesetzgebungsverfahren ist – ohne dass es dagegen etwas zu erinnern gäbe – darauf hingewiesen worden, dass mit dem Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union zum 1. Januar 1995 für die bayerisch-österreichische Grenze die Eigenschaft einer Zollgrenze fortgefallen ist. Es ist weiter darauf hingewiesen worden, dass im Rahmen der Ver­wirklichung des Schengener Durchführungsübereinkommens die Binnengrenzkontrollen zwischen Schengener Vertragsstaaten abgebaut werden. Der damit verbundene Wegfall der Filterfunktion der Grenzkon­trollstellen mache als Ausgleichmaßnahme eine verstärkte polizeiliche Tätigkeit im Binnenland erforderlich. Vor dem Hintergrund rasch angewachsener, international verflochtener Kriminalität und angesichts der gewachsenen Mobilität der Verbrecher bestehe eine neue Herausforderung für die Polizei, der mit neuen Kon­zepten begegnet werden müsse. Wesentliche Bedeutung komme dabei dem Einsatz mobiler Fahndungstrupps mit dem Ziel zu, die Funktion von Durchgangsstraßen und öffentlichen Einrichtungen des internatio-nalen Verkehrs für die grenzüberschreitende Kriminalität zu stören und einschlägige Straftaten zu unterbinden. Hierzu solle der Polizei in diesen Bereichen die Befugnis zu ereignis- und verdachtsunabhängigen Personenkontrollen eingeräumt werden (LT-Drs. 13/36 S. 4).

 

Die Befugnis zur Identitätsfeststellung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ist geeignet, diesen ihr zugedachten Zweck zu erfüllen. Identitäts­feststellung ist in erster Linie eine Maßnahme der Gefahrerforschung (Schmidbau­er/Steiner/Roese, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, 1999, RdNr. 5 zu Art. 13; Rachor, a.a.O., F RdNr. 322; Gusy, Polizeirecht, 4. Aufl. 2000, RdNr. 200). Sie dient in prä­ventiver Hinsicht dazu, die Polizei in die Lage zu versetzen, durch einen Abgleich der festgestellten Identität mit polizeilichen Datenbeständen nach Maßgabe des Art. 43 PAG eine von der kontrollierten Person möglicherweise ausgehende oder sonst mit ihr zusammenhängende Gefahr durch weitergehende Maßnahmen abzuwehren. Auch können anlässlich der Identitätskontrolle Auffälligkeiten registriert werden, die weitergehende Maßnahmen – etwa Durchsuchungen – nach sich ziehen; außerdem mag die Aufhebung der Anonymität einen potentiellen Störer bewegen, auf Aktivitäten zu verzichten (vgl. Waechter, DÖV 1999, 138/139). Zugleich entfaltet die Befugnis zur Feststellung der Identität eine vom einzelnen Aufgriff unabhängige generalpräventive Wirkung (Waechter, a.a.O., S. 144 f.; Rachor, a.a.O., F RdNr. 366). Die vergleichsweise große Streubreite des eingesetzten Mittels verspricht zwar im Vergleich zur Gesamtzahl er­eignis- und verdachtsunabhängiger Identitätskontrollen außerhalb des Grenzgebiets nur eine geringe Anzahl von Kontrollen, die im Sinn ihres Präventionsgedankens im Einzelfall wirksam sind. Das stellt die grundsätzliche Eignung dieser Kontrolle aber nicht in Frage.

 

Deshalb gibt es keine verfassungsrechtlich zu begründende Pflicht des Gesetzgebers, eine begleitende Beobachtung im Sinn einer Evaluierung der ereignis- und verdachtsunabhängigen Identitätskontrollen vorzusehen (a.A. Kastner, a.a.O., S. 248).

 

cc) Die gesetzliche Regelung ist erforderlich. Ein gleich wirksames, die betroffenen Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel steht nicht zur Verfügung. Die Identi­tätskontrolle nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ist nach Art. 2 Abs. 1 des Schengener Durchführungsübereinkommens an die Stelle der weggefallenen, herkömmlichen Grenzübertrittskontrollen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG in der Fassung der Be­kanntmachung vom 14. September 1990 (GVBl S. 397; im Folgenden: PAG 1990) getreten. Ein auf das Grenzgebiet reduzierter Kontroll­raum wäre nicht in gleicher Weise wirksam. Bereits die Vorläuferregelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG 1990 umfasste trotz seinerzeit weitreichender Grenzkontrollen mit dem Zollgrenzbezirk einen bis zu 15 km tiefen Kontrollraum (§ 68 Satz 1 des Zoll­gesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Mai 1970, BGBl I S. 529). Auch ein 30 km tiefer Kontroll­raum ist mit dem Pkw rasch durchfahren. Geeignete Kontrollstellen (Parkplätze, Raststätten) sind ebenso von Zufälligkeiten abhängig wie die Dauer von Personenkontrollen in Zügen. Werden Lastkraftwagen auf Zügen transportiert, können Kontrollen nur an bestimmten Knotenpunkten für den Frachtverkehr oder an Ent- oder Beladeterminals vorgenommen werden.

 

dd) Die ereignis- und verdachtsunabhängige Identitätskontrolle nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 PAG ist verhältnismäßig im engeren Sinn. Der Verhältnis­mäßigkeitsgrundsatz verlangt, dass die Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit nicht in unangemessenem Verhältnis zu den legitimen Gemeinwohlzwe-

cken stehen, denen die Grundrechtsbeschränkung dient. Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person führen zwar dazu, dass der Einzelne Ein­schränkungen seiner Grundrechte hinzunehmen hat, wenn überwiegende Allge­meininteressen das rechtfertigen. Der Gesetzgeber muss aber Allgemein- und Indivi­dualinteressen angemessen ausgleichen. Dabei spielt auf grundrechtlicher Seite eine Rolle, unter welchen Voraussetzungen welche und wie viele Grundrechtsträger wie intensiven Beeinträchtigungen ausgesetzt sind. Kriterien sind also die Gestaltung der Einschreitschwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigun­gen. Auf Seiten der Gemeinwohlinteressen ist das Gewicht der Ziele und Belange maßgeblich, denen die Identitätskontrolle dient (vgl. BVerfGE 100, 313/375 f.).

 

Eine Identitätskontrolle nach Maßgabe des Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG greift nur sehr geringfügig in die allgemeine Handlungsfreiheit und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Der Eingriff erschöpft sich in einem Angehalten- und Befragt­werden sowie der Verpflichtung, ein mitgeführtes Ausweispapier zur Prüfung auszuhändigen. Soweit sich an dabei getroffene Feststellungen weitere, über die Identitätsfeststellung hinausgehende Maßnahmen anschließen, be­ruhen diese nicht mehr auf Art. 13 PAG, sondern auf anderen Normen. Zur Verwer­tung oder Speicherung der festgestellten Personalien ermächtigen weder Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 noch Art. 13 Abs. 2 PAG. Die Datenverarbeitung richtet sich vielmehr nach den Art. 37 ff. PAG; der angegriffenen Regelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 PAG kann deshalb nicht zum Vorwurf gemacht werden, sie enthalte keine bereichsspezifischen Regelungen über die Speicherung und Verwertung anfallender Daten.

 

Die Eingriffsschwellen der Identitätskontrolle sind sehr niedrig ausgestaltet. Das Gesetz sieht außerhalb des Grenzgebiets eine Befugnis zur Identitätsfeststellung landesweit auf Durch­gangsstraßen und in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs vor, ohne an eine konkrete Gefahr oder eine besondere Gefahrennähe anzuknüpfen. Die Befugnis ist also, wie sich das als fachlicher Sprachgebrauch eingebürgert hat, ereignis- und verdachtsunabhängig. Das bedeutet

aber nicht, dass das Gesetz generell ein voll­kommen willkürliches, durch kein Ziel determiniertes Kontrollieren ermöglicht. Die Polizei darf nur zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschrei­tung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts oder zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität handeln. Diese Ziele verpflichten die Polizei, den Kontrollen entsprechende Lageerkenntnisse und einschlägige polizeiliche Erfahrung zugrunde zu legen, auch ohne dass das – wie etwa in § 22 Abs. 1 a BGSG geschehen und vom Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern gefordert (DVBl 2000, 262/266) – noch einer gesonderten Erwähnung im Gesetzestext bedürfte (vgl. Kastner, a.a.O., S. 242 f.; im Ergebnis wohl auch Möllers, a.a.O., S. 386 f.).

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG erfasst einen beliebig großen Personenkreis. Jeder, der sich auf einer Durchgangsstraße oder in einer öffentlichen Einrichtung des internati­onalen Verkehrs aufhält, kann einer Identitätskontrolle ausgesetzt sein, ohne dass das mit seinem Verhalten in Beziehung gebracht werden könnte oder durch ihn veranlasst wäre. Außerhalb des Grenzgebiets ist der Kontrollraum aber auf wenige räumliche Bereiche mit größerem abstrakten Gefahrenpotential, ähnlich dem Grenzbereich, be­schränkt und die abstrakte Kontrollwahrscheinlichkeit im Einzelfall damit deutlich herabgesetzt.

 

Insgesamt ergibt sich das Bild einer geringfügigen Grundrechtsbeeinträchtigung. Einer sehr niedrigen Belastung im Einzelfall stehen tatbestandlich nur sehr schwach konturierte Eingriffsschwellen und ein beliebig gro­ßer betroffener Personenkreis gegenüber, das allerdings wiederum beschränkt auf einen engen Kontrollraum, der im Regelfall nur gelegentlich betreten wird.

 

Andererseits dient die Identitätskontrolle dem Schutz bedeutsamer Güter, deren Verletzung strafbewehrt ist. Sie zielt auf die Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts. Das Ausländerstrafrecht verfolgt als Schutzzweck die Stabilisierung der verwaltungsrechtlichen Ordnungssysteme des Ausländergesetzes und des Asylverfahrensgesetzes (Renner, a.a.O., RdNr. 2 zu § 92). Das Ziel der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität umfasst die Prävention wegen zahlreicher für die grenzüberschreitende Kriminalität charakteristi­scher Delikte, wie z.B. das Einschleusen von Ausländern, den unerlaubten Aufenthalt, Urkundenfälschung, (Kraftfahrzeug-)Diebstahl sowie Verstöße gegen das Waffen- und das Betäubungsmittelgesetz, und reicht bis hin zur Bekämpfung verschiedener, zum Teil schwerer, mit Frei­heitsstrafe bis zu 10 Jahren bedrohter Verbrechen (§ 181 StGB).

 

Bei einer abwägenden Gegenüberstellung der Grundrechtsbeeinträchtigung und des damit verfolgten präventiven Gefahrenschutzes überwiegen die Grundrechtsbeeinträchtigungen nicht das allgemeine Interesse an einem präventiven Gefahrenschutz. Das ergibt sich allerdings nicht schon allein aus der sicherheitsorien-

tierten Zielsetzung der Identitätskontrolle. Ebenso wenig gibt es andererseits von Verfassungs, insbeson­dere von Grundrechts wegen eine allgemeine Redlichkeitsvermutung, die ereignis- und verdachtsunabhängigen Personenkontrollen von vornherein entgegenstünde (vgl. Schwabe, NVwZ 1998, 709 ff.). Sicherheitsorien­tierte Zielsetzung und Grundrechte machen die Abwägung notwendig, begründen aber nicht je für sich bereits ein Abwägungsergebnis. Der staatliche Schutzauftrag des Art. 99 BV wäre ohne Kontrollbefugnisse von vornherein nur unvollkommen zu erfüllen. Auch auf dem Feld der Gefahrenvorsorge sind Grundrechtseingriffe nicht schlechthin unzulässig. Zwar knüpft das Polizeirecht Eingriffsbefugnisse der Polizei traditionell an eine konkrete Gefahr, die einem Handlungs- oder Zustandsstörer (Art. 7, 8 PAG) zugerechnet wird und Maßnahmen gegen ihn rechtfertigen kann. Die Identitätskontrolle ist im Fall der konkreten Gefahr (Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 PAG) und an Orten möglich, die eine besondere, konkrete Gefahrennähe haben (Art. 13 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 PAG). Maßnahmen zur Identitätsfeststellung nach § 163 b StPO sind daran geknüpft, dass ein Tatverdacht besteht. All das beugt unverhältnismäßigen Beschränkungen der Grundrechte vor (vgl. BVerfGE 92, 191/199), besagt aber noch nicht, dass jenseits einer solchen Gefahr oder eines derartigen Verdachts die Verhältnismäßigkeit gene­rell nicht mehr gewahrt ist (vgl. Albers, Die Determination polizeilicher Tätigkeit in den Bereichen der Straftatenverhütung und der Verfolgungsvorsorge, 2001, S. 255). Beim Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutz ist eine Gefahrenvorsorge seit lan­gem anerkannt. Sie muss nach Umfang und Ausmaß dem Gefahren- oder Risikopo­tential, dem sie gilt, angemessen sein (vgl. BVerwGE 69, 37/44). Während bei solcher Vorsorge und im Fall konkreter Polizeigefahr die Gefahren- oder Risikoquelle be­kannt ist und gesetzliche Anforderungen im Regelfall (nur) den Verursacher oder Störer treffen, gibt es zwischen dem ereignis- und verdachtsunabhängig Kontrollierten und der Gefahr, der die Vorsorge gilt, keinen vergleichbaren Zusammenhang. Eine verfas­sungsrechtlich begründete Forderung nach einem solchen „Zurechnungszusammen­hang“ (vgl. Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, DVBl 2000, 262/265) macht jedoch von vornherein nur dort einen Sinn, wo die Gefahr nicht gleichsam anonym ist. Die hohen Anforderungen, die Art. 10 PAG für ein aus­nahmsweises Einschreiten gegen nicht verantwortliche Personen stellt, finden ihre Erklärung darin, dass sie eine bereits festgestellte und damit regelmäßig auch zure­chenbare Gefahr voraussetzen (Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 PAG). Die Identitätskontrolle nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG dient demgegenüber dazu, in einem Raum mit größerem abstrakten Gefahrenpotential vor dem Hin­tergrund von Lageerkenntnissen oder polizeilicher Erfahrung zu erforschen, ob eine auch personell konkretisierbare und damit zurechenbare Gefahr besteht.

 

Auch damit hat die Personenkontrolle nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG eine Zielset­zung von verfassungsrechtlichem Gewicht (Art. 99 Satz 1 BV). Sie erfasst wegen ihrer tatbestandlichen Weite, insbesondere der Unabhängigkeit von konkreten Gefahren, potentiell viele Unbeteiligte und erlaubt daher nur geringfügige Grundrechtseingriffe. Darüber geht die auf die Kontrolle der Identität beschränkte Befugnisnorm des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 PAG nicht hinaus. Die Norm geht darauf zurück, dass das Übereinkommen zur Durchfüh­rung des Übereinkommens von Schengen (Gesetz vom 15. Juli 1993, BGBl II S. 1010) unter den Vertrags­staaten die Personenkontrollen an den Binnengrenzen abgeschafft hatte. Das ge­schah unter Inkaufnahme der damit verbundenen Risiken (unerlaubter Aufenthalt, grenzüberschreitende Kriminalität) im Interesse eines Raumes ohne Binnengrenzen für alle Bürger. Es ist daher auch unter diesem Blickwinkel nicht unangemessen, wenn das Gesetz jedermann die geringfügige Pflicht auferlegt, zur Minimierung der genannten Risiken in dem festgelegten Kontrollraum gegebenenfalls seine Personalien zu nen­nen und ein mitgeführtes Ausweispapier zur Prüfung auszuhändigen.

 

 

 

B.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 Satz 3 PAG sind verfassungsgemäß.

 

1. Vor einer Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit einer Norm ist festzustellen, ob diese den Inhalt hat, der als verfassungswidrig beanstandet worden ist. Die Norm ist auszulegen und ihr einfachrechtlicher Anwendungs- und Wirkungsbereich zu ermitteln. Erst nach der Feststellung des konkreten Norminhalts kann beurteilt werden, ob die Vorschrift mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist oder nicht (vgl. VerfGH 47, 165/171 m.w.N.; s. auch VerfGH 41, 106/111 f.; Meder, RdNr. 25 zu Art. 98).

 

Die Befugnis zur Sistierung ist nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG nur eröffnet, wenn Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG oder sonstige mildere Mittel – möglicherweise auch Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 4 PAG als milderes Mittel im Vergleich zu einer Sistierung – erfolglos geblieben sind. Nach dem Wortlaut des Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG kann zwar eine Sistierung vor allem dann zulässig sein, wenn der Betroffene keine oder nur unzureichende Angaben zu seiner Identität macht, wenn begründete Bedenken an der Richtigkeit genannter Personalien bestehen oder wenn sich Zweifel an dem ausgehändigten Ausweis­papier ergeben. In diesen Fällen wird jedoch der Bereich der verdachtsunabhängigen Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG verlassen. Die Polizei ist wegen § 111 OWiG, § 273 StGB aufgrund von § 46 OWiG, § 163 b Abs. 1 Satz 2 StPO gegebenenfalls zur Sistierung befugt. Die Befugnis nach § 46 OWiG, § 163 b Abs. 1 Satz 2 StPO setzt den Anfangsverdacht einer Ordnungswidrigkeit oder Straftat voraus; sie geht der ereignis- und verdachtsunabhängigen Befugnis aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG vor (vgl. Art. 11 Abs. 3 PAG; Nr. 11.2 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 28. August 1978, MABl S. 629; Berner/Köhler, PAG, 16. Aufl. 2000, RdNr. 13 zu Art. 11). § 111 OWiG soll dem amtlichen Auskunftsverlangen Nachdruck verleihen und damit anderweitig geregelte Auskunftspflichten absichern. Die Androhung des Bußgelds soll die Bereitschaft des Aufgeforderten erhöhen, wahrheitsgemäß und lückenlos Auskunft zu erteilen, damit ihm aufwendigere und umständlichere Maßnahmen erspart bleiben (vgl. BVerfGE 92, 191/198; Göhler, Ordnungswidrigkeitengesetz, 13. Aufl. 2002, RdNr. 2 zu § 111).

 

2. Die demnach in Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG noch eröffnete Befugnis zu Sistierung berührt über die von Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG betroffenen grundrechtlichen Schutzgüter hinaus das Grundrecht der Freiheit der Person (Art. 102 Abs. 1 BV). Art. 102 Abs. 1 BV garantiert die körperliche Bewegungsfreiheit und schützt vor widerrechtlicher Beschränkung dieser Freiheit. Die Sistierung nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG ist eine Freiheitsentziehung (Art. 104 Abs. 2 GG, Art. 18 Abs. 1 PAG; vgl. Rachor, a.a.O., F 488). Art. 102 BV garantiert die körperliche Bewegungsfreiheit nicht ohne verfassungsimmanente Schranken, nimmt als konstituierendes Freiheitsrecht jedoch einen hohen Rang ein. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Sistierung gilt das unter A. zu Art. 3 Abs. 1 BV sowie zur Geeignetheit und Erforderlichkeit Dargelegte entsprechend.

 

Eine Einschränkung des Grundrechts aus Art. 102 BV muss durch gewichtige Gründe des Ge­meinwohls gerechtfertigt sein (VerfGH 43, 107/128). Maßnahmen auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG dienen zwar gewichtigen Gründen des Gemeinwohls, leis­ten aber infolge der großen tatbestandlichen Weite dieser Befugnis nur in wenigen Fällen einen konkret fassbaren Beitrag zur Erfüllung ihres präventivpolizeilichen Zwecks (vgl. A.). Eine Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG in jeder Hinsicht ver­gleichbare Befugnis zur ereignis- und verdachtsunabhängigen Sistierung wäre mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit daher nicht zu vereinbaren (vgl. auch BVerfGE 100, 313/383). Insbesondere wäre die Sistierung unzulässig, wenn sie nur der letzten Vergewisserung über das dienen sollte, was der Polizei auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG bereits zur Kenntnis gelangt ist.

 

Für Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG bleibt damit im Fall des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG nur ein eng umrissener Anwendungsbereich: Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG oder sonstige mildere Mittel (gegebenenfalls auch nach Art. 13 Abs. 2 Satz 4 PAG) können im Einzelfall schon deshalb nicht weiterführen, weil etwa eine Verständigung mit dem Betroffenen aus sprachlichen oder sonstigen Gründen nicht ausreichend möglich ist. Gelingt es dem Betroffenen nicht, Fragen der Polizei nach seiner Identität zu beantworten, so können ihm weitergehende Maßnahmen zuzumuten sein.

 

Die Zahl derer, die auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG festgehalten werden können, ist wegen des sehr eng umrissenen Anwendungsbereichs der Vorschrift folglich äußerst gering. In diesem Rahmen ist es – unabhängig von den verfahrensrechtlichen Garantien der Art. 18 und 19 PAG – eine Frage der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall (Art. 4 PAG), ob Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG möglich sind und wie weit sie reichen können. Bei einer Gesamtabwägung der maßgebenden Kriterien ist daher auch Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 3 PAG in dem festgestellten einfachrechtlichen Anwendungs- und Wirkungsbereich mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.

 

C.

 

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 Satz 4 PAG sind verfassungsgemäß.

 

Art. 13 Abs. 2 Satz 4 PAG gibt der Polizei die Befugnis, den Betroffenen sowie die von ihm mitgeführten Sachen zu durchsuchen. Die in Art. 13 Abs. 2 Satz 4 PAG auferlegte Duldungspflicht berührt – über die von den Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG betroffenen grundrechtlichen Schutzgüter hinaus – den Schutzbereich des Art. 101 BV. Die Befugnis aus Art. 13 Abs. 2 Satz 4 PAG ist nur unter den weiteren Voraussetzungen des Satzes 3 eröffnet, also nur, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Aus den unter B. genannten Gründen tritt Art. 13 Abs. 2 Satz 4 PAG deshalb weithin hinter die sachlich gleich gerichtete Befugnis nach § 163 b Abs. 1 Satz 3 StPO zurück.

 

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist eingehalten; die Regelung ist aus den bereits genannten Gründen geeignet und erforderlich, um die Ziele der Verhütung und Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts sowie der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität zu verfolgen. Im Übrigen hängt die Intensität des Grundrechtseingriffs bei einer Durchsuchung weitgehend von den Umständen des Einzelfalls ab. Sie kann wesentlich über das hinausgehen, was dem Betroffenen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG zumutbar ist; sie kann dahinter zurückbleiben, über von Verfassungs wegen grundsätzlich zumutbare Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 PAG also nicht nennenswert hinausgehen. Dem hat die Polizei nach Maßgabe des Art. 4 PAG im Einzelfall und unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens Rechnung zu tragen.

 

D.

 

Die hilfsweise beantragte Vorlage an das Bundesverfassungsgericht „gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. Art. 100 Abs. 3 GG“ kommt nicht in Betracht. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG scheidet aus, weil der Verfassungsgerichtshof bei der Überprüfung der angefochtenen Rechtsvorschrift keine „Auslegung des Grundgesetzes“ im Sinn des Art. 100 Abs. 3 GG vornimmt, sondern eine Kontrolle anhand der Bayerischen Verfassung durchführt (vgl. VerfGH 50, 156/181). Auch bei der Prüfung, ob das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt ist, legt der Verfassungsgerichtshof ausschließlich bayerisches Verfassungsrecht (Art. 100, 101 BV) als Prüfungsmaßstab zugrunde, selbst wenn zur Inhaltsbestimmung dieses von der Bayerischen Verfassung gewährten Rechts die Grundaussagen des Bundesverfassungsgerichts herangezogen werden.

 

 

 

 

 

VI.

 

1. Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 VfGHG).

 

2. Der Bevollmächtigte der Antragsgegnerin im Meinungsverschiedenheiten-Verfahren hat in der mündlichen Verhandlung den Antrag gestellt, den Antragstellerinnen aufzugeben, der Antragsgegnerin die ihr entstandenen Kosten und Auslagen zu erstatten.

 

Dieser Antrag wird abgelehnt. Nach Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG ist das Verfahren des Verfassungsgerichtshofs kostenfrei. Aus dieser Regelung ergibt sich nicht, wer die außergerichtlichen Kosten eines Beteiligten zu tragen hat. Aus dem Sinnzusammenhang der gesamten Vorschrift ist aber der Grundsatz abzuleiten, dass diese Kosten von dem zu tragen sind, bei dem sie entstehen. Es gilt der Grundsatz des Selbstbehalts der eigenen Auslagen (vgl. zur Regelung nach § 34 BVerfGG: Ulsamer in Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, RdNr. 9 zu § 34). Von diesem Grundsatz sehen Art. 27 Abs. 2 bis 5 VfGHG Ausnahmen vor. Die Regelungen über die obligatorische Kostenerstattung nennen – abgesehen vom Fall des Art. 27 Abs. 2 VfGHG – nur die Antragsteller eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens als mögliche Erstattungsberechtigte (Art. 27 Abs. 3, 4 VfGHG). Auch die Regelung über die fakultative Kostenerstattung (Art. 27 Abs. 5 VfGHG) hat die Antragsteller in den von Art. 27 Abs. 2 bis 4 VfGHG nicht umfassten (übrigen) verfassungsgerichtlichen Verfahren im Auge. Art. 27 Abs. 5 VfGHG ist nicht zugunsten von Äußerungsberechtigten der jeweiligen Verfahren anwendbar, auch dann nicht, wenn sie den Status von Beteiligten haben (vgl. zur Rechtslage beim Bundesverfassungsgericht: Mellinghoff in Umbach/Clemens, BVerfGG, 1992, RdNr. 43 zu § 34 a). Zum einen würde eine Ausdehnung des Art. 27 Abs. 5 VfGHG auf weitere Beteiligte des verfassungsgerichtlichen Verfahrens dem Grundsatz des Selbstbehalts der eigenen Auslagen widersprechen. Zum anderen würde sie dem Charakter verfassungsgerichtlicher Verfahren nicht entsprechen,

die im Interesse des Schutzes der Grundrechte und zur Sicherung einer verfassungsmäßigen Rechtsordnung, also im öffentlichen Interesse, durchgeführt werden.