Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

vom 7. Februar 2006

über die Verfassungsbeschwerde

des Herrn D. B. in L.-F.

 

gegen

1.  eine Polizeikontrolle am Abend des 10. April 2002,

2.  das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom

     18. Dezember 2003 Az. AU 8 K 02.1703,

3.  den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Juni 2004

     Az. 24 ZB 04.537

 

Aktenzeichen: Vf. 69-VI-04

 

 

 

 

L e i t s a t z :

 

 

Die Regelungen über die polizeiliche Durchsuchung mitgeführter Sachen im Rahmen der so genannten Schleierfahndung (Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 des Polizeiaufgabengesetzes) sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Sie sind so auszulegen, dass die Polizei von der Eingriffsbefugnis nur im Fall einer erhöhten abstrakten Gefahr Gebrauch machen darf.

 

 

 

Entscheidung:

 

1.     Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. Dezember 2003 Az. AU 8 K 02.1703 und der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Juni 2004 Az. 24 ZB 04.537 verletzen den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Art. 100 und 101 BV (Grundrecht der Handlungsfreiheit sowie Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Sie werden aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Bayerische Verwaltungsgericht Augs­burg zurückverwiesen.

 

2.     Dem Beschwerdeführer sind die durch das Verfassungsbeschwerdeverfahren verursachten notwendigen Auslagen aus der Staats­kasse zu erstatten.

 

 

Gründe:

 

I.

 

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Durchsuchung eines Pkw des Beschwerdeführers anlässlich einer Polizeikontrolle am Abend des 10. April 2002, gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. Dezember 2003 Az. Au 8 K 02.1703 und den Beschluss des Bay­erischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Juni 2004 Az. 24 ZB 04.537. In den ge­richtlichen Entscheidungen war sein Begeh­ren, die Rechtswidrigkeit der polizeilichen Durchsuchungsanordnung festzustellen, als unbe­gründet angesehen worden.

 

1. Am 10. April 2002 gegen 23.00 Uhr fuhr der Beschwerdeführer, von der Autobahn A 8 kommend, mit einem älteren Pkw der Marke Mercedes (Baujahr 1971) vor dem Schnellrestaurant B. in J. vor, das etwa 100 m von der Autobahnanschlussstelle B. entfernt liegt. Neben ihm im Pkw saß Herr Fa­ruk K. Über sich selbst trug der Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtli­chen Verfahren vor, er habe keinen mitteleuropäischen Haarschnitt. Als beide auf dem Parkplatz des Schnellrestaurants ausgestiegen waren, hielt hinter ih­nen ein Streifenwagen der Autobahnpolizeistation G. Einer der beiden Poli­zeibeamten – der Streifenführer – erklärte, dass sie eine Ver­kehrskontrolle durchfüh­ren wollten, und verlangte vom Beschwerdeführer Fahr­zeug­papiere, Führerschein und Personalausweis, von seinem Begleiter ebenfalls den Personalausweis. Der Be­schwerdeführer war nur bereit, seine Fahrzeugpapiere und den Führerschein zu überrei­chen, der Begleiter K. übergab seinen Personal­aus­weis. Anschlie­ßend eröff­nete der Streifenführer, dass sie beabsichtigten, den Fahr­zeuginnenraum, den Kof­ferraum sowie danach den Beschwerdeführer und sei­nen Begleiter zu durch­suchen. Der Beschwerdeführer bezweifelte die Berechtigung zur Durchsuchung, worauf sich der Polizeibeamte auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 des Poli­zei­aufgabengesetzes (PAG) be­rief. Einer der Polizeibeamten durchsuchte, trotz der Weigerung des Be­schwerdefüh­rers, die Durchsuchung zu gestatten, den Fahr­zeug­innenraum, einen geschlossenen Aktenkoffer, zwei geschlossene Taschen und auch kleinste Behält­nisse wie eine Visitenkartenbox. Als der Beschwerdeführer erklärte, er sei nicht be­reit, den Koffer­raum zu öffnen, ver­zichtete der Polizeibeamte auf dessen Durchsu­chung. Er nahm aber die Fahrzeug­daten sowie die Personalien des Beschwerdefüh­rers und seines Begleiters auf. So­dann ließ er sich noch Warndreieck und Verbands­kasten zeigen und erklärte an­schließend die Polizeikontrolle für beendet. Die Kon­trolle dauerte nach Angaben des Beschwerdeführers 40 Minuten, nach Angaben der Polizei 15 bis 20 Minuten.

 

2. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren führte die Autobahnpolizeistation G. u. a. aus: Bei dem Pkw habe es sich um ein sehr altes, verwahrlostes Fahrzeug gehandelt. Das Fahrzeug sei mit zwei Personen besetzt gewesen, wobei es sich bei mindestens einem Insassen um einen augenscheinlich Nichtdeutschen gehandelt habe. Fahrzeug und Insassen seien mit folgenden Überprüfungszielen kontrolliert worden:

 

- Fahrzeugbeschaffenheit im verkehrsrechtlichen Sinn,

- Fahrzeugeignung im verkehrsrechtlichen Sinn,

- Allgemeinkriminalitätsaspekte (Betäubungsmittelkriminalität etc.),

- Personenidentität in Bezug auf den ausländerrechtlichen Status,

- Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität.

 

Die Rechtsgrundlage für die Durchsuchung von Personen und Fahrzeugen an entsprechenden Örtlichkeiten auf Basis der „ereignisunabhängigen Kontrolle“ ergebe sich aus § 36 Abs. 5 StVO, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 22 Abs. 1 Nr. 4 PAG. Der Beschwerdeführer habe die Dauer der Kontrolle selbst verur­sacht, weil er in provokanter Weise versucht habe, sämtliche Maßnahmen zu ver­schleppen oder sie sich bis in jede Einzelheit rechtlich erklären zu lassen.

 

3. Mit Urteil vom 18. Dezember 2003 wies das Verwaltungsgericht Augsburg die Klage des Beschwerdeführers mit dem Antrag festzustellen, dass die Durchsuchungsanordnung bezüglich seines Pkw und seiner mitgeführten Sachen vom 10. April 2002 auf dem Parkplatz des Restaurants in J. rechtswid­rig war, als unbegründet ab. Die Durchsuchung des Pkw-Innenraums und der dort befindlichen Behältnisse finde ihre Rechtsgrundlage in Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG, weil sie von einer Person mitgeführt worden seien, die nach Art. 21 PAG habe durchsucht werden dürfen. Gemäß Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG könne die Polizei eine Person durchsuchen, wenn sie sich an einem der in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ge­nannten Orte aufhalte. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG stelle einen Ausgleich für die auf­grund des Schengen-Abkommens weggefallenen herkömmlichen Grenzkontrollen dar und er­laube eine verdachts- und ereignisunabhängige Kontrolle. Der Park­platz des Restaurants sei als der nächste, praktisch geeignete Ort für eine Kontrolle des Autobahnverkehrsteilnehmers anzusehen gewesen. Hinzu komme ein hinreichen­der, insbe­sondere auch objektiv erkennbarer Bezug des Grundstücks selbst – mit Lokal und zugehörigem Parkplatz – zur Autobahn Stuttgart-München und damit zum internationalen Verkehr. Dieser ergebe sich aus der Nähe zur Autobahn (55 m zur Autobahn-Abfahrt, 160 m zur Autobahn selbst) sowie der Ausrichtung des Res­taurants auf Autobahnverkehrsteilnehmer. Konkrete Anhaltspunkte für die Pflichtwid­rigkeit der Durchsuchung lägen nicht vor. Die Durchsuchung des Pkw-In­nenraums und der dort befindlichen Behältnisse habe den von Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG inten­dierten Zwecken gedient und sei weder willkürlich noch schikanös gewe­sen. Die Dauer der Maßnahme sei angemessen gewesen; auf die Kontrolle des Kofferraums habe die Polizei sogar verzichtet.

 

4. Mit Beschluss vom 7. Juni 2004 lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung ab. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei zutreffend. Bei der Auslegung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG komme es nicht darauf an, ob sich auf dem Parkplatz Fahrzeuge mit ausländi­schen Kennzeichen befunden hätten und ob die Polizei die Kontrolle auch woanders hätte durchführen können. Der von der Befugnisnorm vorausgesetzte internationale Bezug der Örtlichkeit sei vielmehr schon dadurch gegeben, dass grenzüberschrei­tender Verkehr von Personen- und Lastkraftwagen in erster Linie über die Autobahn abgewickelt werde. Das Restaurant B. werbe mit weithin sichtbarer Reklame vor allem in Richtung Autobahn. Die angefochtene Maßnahme und die Art ihrer Durchführung seien nicht unverhältnismäßig oder willkürlich gewesen. Die beteiligten Polizeibeamten hätten sich korrekt verhalten und auf die Provokationen des Be­schwerdeführers besonnen reagiert. Die Vermutungen des Beschwerdeführers über den Grund der Kontrolle seien spekulativ. Die polizeiliche Maßnahme werde vom Beschwerdeführer und seinem Begleiter wie von den beteiligten Polizeibeamten im Wesentlichen ähnlich geschildert. Dass die Kontrolle länger als nötig gedauert habe und unbeteiligten Dritten aufgefallen sei, habe sich der Beschwerdeführer selbst zu­zuschreiben, da er die Polizeibeamten in unangemessene Auseinandersetzungen über die formale Bezeichnung der Rechtsgrundlage verwickelt hätte. Die Gesetzes­auslegung bedürfe keiner weiteren Klärung in einem Berufungsverfahren.

 

 

II.

 

1. Mit seiner am 26. Juli 2004 eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt der Be­schwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 99 Satz 2, Art. 100, Art. 101, 102 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 3 BV.

 

Das durchsuchte Fahrzeug des Beschwerdeführers stelle ein durch Art. 106 BV geschütz­tes Rechtsgut dar. Die Anwendung der Befugnisnorm, auf die sich der Einsatz der Polizei gestützt habe, sei unverhältnismäßig, weil zu unbestimmt. Eine Abwägung seiner grundrechtlichen Interessen mit den staatlichen Aufgaben bei der Gefahren­abwehr sei unterblieben. Die Verwaltungsgerichte stellten darauf ab, dass eine Kon­trollörtlichkeit des internationalen Durchgangsverkehrs vorgelegen habe, ohne eine Eingrenzung nach Sinn und Zweck des Gesetzes vorzunehmen. Für die Fest­stel­lung, ob eine Kontrollörtlichkeit von internationaler Bedeutung vorliege, hätten höhere Schranken angesetzt werden müssen. Eine ereignisunabhängige Durchsu­chung nach allgemeinen Kriminalitätsaspekten sei nicht statthaft und willkürlich ge­wesen. Die Gerichte ließen es genügen, dass die Werbung des Restaurants zur Autobahn ausgerichtet sei und die Autobahn jeweils im europäischen Inland ende. Die von ihm angeführten Argumente, dass ausländische Verkehrsteilnehmer das Re­stau­rant nicht zu Versorgungszwecken anfahren würden und Fahrzeuge mit ausländi­schen Kenn­zeichen an der Kontrollörtlichkeit nicht zu finden seien, seien nicht ge­wertet worden. Völlig außer Acht gelassen worden sei der Aspekt der Be­kämpfung der in­ternationa­len Kriminalität entsprechend der Rechtsprechung des Bayerischen Ver­fassungsge­richtshofs. Dementsprechend sei nicht gezielt nach gro­ßen Mengen von Betäu­bungsmitteln gesucht worden. In diesem Fall hätte die Durch­suchung nur etwa ein Viertel der Zeit benötigt, da nicht sämtliche kleinsten Behältnisse hätten geöffnet wer­den müssen. Die Durchsuchung sei noch weitergeführt worden, nachdem die Identität des Beschwerdeführers schon festgestanden sei.

 

Ebenfalls eröffnet sei der Schutzbereich der allgemeinen Freiheitsgrundrechte aus Art. 101 und 102 BV. Art. 22 PAG sei zu unbestimmt, um die Schranken des Art. 101 BV errichten zu können. Daneben gelte das zu Art. 106 BV Ausgeführte.

 

Art. 100 BV sei verletzt, weil der Beschwerdeführer durch die polizeiliche Maßnahme entwürdigt worden sei. Die Durchsuchung sei direkt vor den Fenstern des Eingangs­bereichs des Schnellrestaurants vollzogen worden, so dass sie eine große Zahl von Besuchern habe beobachten können. Nach der Identitätsprüfung sei unmittelbar mit der Durchsuchung des Fahrzeugs begonnen worden, ohne sich irgendwie mit der Verkehrssicherheit des Pkw – beispielsweise der Beleuchtungseinrichtung – ausein­ander zu setzen. Diese Verfahrensweise stehe im Widerspruch zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Denn die Kontrolle hätte nach der Feststellung, dass der Beschwer­deführer und sein Begleiter nicht zur gesuchten Zielgruppe gehörten, abgebrochen werden müssen. Stattdessen werde die vorliegende Kontrollpraxis unter dem Vor­wand der Bekämpfung von Straftaten von staatlichen Stellen und Gerichten gedeckt.

 

2. Das Bayerische Staatsministerium des Innern hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber unbegründet.

 

Weder das Grundrecht der Freiheit der Person gemäß Art. 102 Abs. 1 BV noch das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 101 BV seien verletzt. Der Beschwerdeführer sei nur für die kurze Zeitspanne der Durchsuchung von 20 bis al­lenfalls 25 Minuten an der Weiterfahrt gehindert worden. Diese Form der Verhinde­rung der Weiterfahrt werde von vornherein nicht vom Schutz des Art. 102 Abs. 1 BV umfasst, sondern sei nur nach der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 101 BV zu bewerten. Die nur im Rahmen der Gesetze verbürgte allgemeine Handlungsfrei­heit werde indes durch die Befugnisnormen der Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 Sätze 2 und 4, Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG in verfassungsmäßiger Weise eingeschränkt. Dies habe der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. März 2003 entschieden. Legitimer Zweck der Identitätsfest­stellung wie der Durchsuchung sei der Schutz hochwertiger Rechtsgüter. Die Legiti­mation zur Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität beziehe der Staat aus der verfassungsrechtlich verankerten Schutzpflicht für seine Bürger. Nachdem es nach Wegfall der Binnengrenzen keinen unmittelbaren örtlichen Anknüpfungspunkt zur Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität gebe, sei die Kontrolle in vom Ge­setzgeber genau beschriebenen Räumen zulässig. Diese Belastung sei im In­teresse der Minimierung der genannten Gefahren erforderlich und zumutbar. Die vom Be­schwerdeführer angefochtenen konkreten polizeilichen Maßnahmen seien nicht will­kürlich oder unverhältnismäßig gewesen. Die Bekämpfung des illegalen Waffen- und Betäubungsmittelhandels unterfalle dem Zweck der Abwehr der grenz­überschreiten­den Kriminalität, und zwar unabhängig von Menge oder Stückzahl.

 

Hinsichtlich des Orts der Untersuchung gelte, dass der unmittelbare Bereich um das Schnellrestaurant mit seiner Nähe zur Autobahn und der auf die Autobahn ausge­richteten Werbung zu den Orten gehöre, denen nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers gemäß Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG eine erhöhte ab­strakte Ge­fahr zukomme. Der konkret verfolgte Zweck der Bekämpfung der Betäu­bungsmit­telkriminalität habe erhebliches Gewicht. Demgegenüber wiege der Eingriff in die Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers gering.

 

Der Schutzbereich des Art. 106 Abs. 3 BV sei durch die Durchsuchung des Fahr­gastraums des Pkw nicht berührt worden. Der Innenraum eines Pkw stelle keine Wohnung im Sinn dieser Vorschrift dar.

 

Eine Verletzung des Grundrechts der Menschenwürde gemäß Art. 100 BV sei  ebenso wenig gegeben. Der Kernbereich der privaten Lebensgestaltung werde bei der Durchsuchung eines Pkw, der nur der Fortbewegung diene, nicht betroffen. Die Durchsuchung sei auch nicht in entwürdigender Art und Weise durchgeführt worden. Dass die Durchsuchung von Besuchern des Restaurants habe wahrgenommen wer­den können, genüge dafür nicht.

 

Eine Verletzung des Art. 99 Satz 2 BV durch die angegriffenen Hoheitsakte sei nicht erkennbar.

 

 

III.

 

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. Dezember 2003 und der Beschluss des Bayerischen Verwal­tungsgerichtshofs vom 7. Juni 2004 verletzen den Beschwerdeführer mit der ihnen zugrunde liegenden Be­urteilung der polizeilichen Durchsuchung seines Pkw in sei­nem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und seinem Recht auf informa­tionelle Selbstbestimmung (Art. 100 in Verbindung mit 101 BV).

 

Nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG kann die Polizei u. a. eine Sache durchsuchen, wenn sie eine Person mit sich führt, welche nach Art. 21 PAG durchsucht werden darf. Gemäß Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG kann die Polizei u. a. eine Person durchsuchen, wenn sich diese an einem der in Art. 13 Abs. 1 Nrn. 2 oder 5 PAG genannten Orte aufhält. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG lässt die Identitätsfeststellung einer Person durch die Polizei zu im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km sowie auf Durchgangs­straßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr) und in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und zur Be­kämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Dementsprechend haben das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof die Rechtsgrundlage der polizei­lichen Durchsuchung des Pkw des Beschwerdeführers in Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Ver­bindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG gesehen (so genannte Durchsuchung an gefährlichen Orten und sonstigen Bereichen des internationalen Verkehrs).

 

1. Keinen Bedenken unterliegt die formelle Verfassungsmäßigkeit der angewand­ten Befugnisnormen, die ausschließlich die präventivpolizeiliche Durchsuchung betref­fen. Dafür, dass die Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG ebenso wie Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG innerhalb des vom Grundgesetz vorgege­benen Kompetenz­rahmens bleiben, insbesondere nicht die strafverfolgende, repres­sive, sondern die gefahrenabwehrende, präventive Tätigkeit der Polizei regeln, gelten die Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs in seiner Entscheidung vom 28. März 2003 entspre­chend (vgl. VerfGH vom 28.3.2003 = VerfGH 56, 28/44).

 

2. Maßstab der weiteren verfassungsrechtlichen Prüfung der Befugnisse aus Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG sind die Grundrechtsnormen der Art. 101 und Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV.

 

Das Recht der informationellen Selbstbestimmung ist eine Ausprägung der Menschenwürde und der Handlungsfreiheit (Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV; vgl. VerfGH vom 1.8.1997 = VerfGH 50, 156/178; VerfGH 56, 28/43). Zur Auslegung dieses Rechts lassen sich die einschlägigen Grundaussagen des Bun­desverfas­sungsgerichts (vgl. insbesondere BVerfG vom 15.12.1983 = BVerfGE 65, 1/41 ff.) he­ranziehen (vgl. VerfGH 50, 156/178; 56, 28/43). Das durch Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst die Befugnis je­des Einzelnen, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönli­chen Daten selbst zu bestimmen. Es schützt so vor unbegrenzter Erhebung, Spei­cherung, Ver­wendung und Weitergabe persönlicher Daten (vgl. VerfGH vom 24.10.1989 = VerfGH 42, 135/141; VerfGH 56, 28/43; BVerfGE 65, 1/43). Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist hierbei nicht auf den Anwendungs­bereich der einschlägigen Datenschutzgesetze oder datenschutzrechtlicher Sonderregelun­gen beschränkt (vgl. BVerfG vom 9.3.1988 = BVerfGE 78, 77/84). Bei der Datenerhe­bung und -verwendung ist ferner der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu be­achten (vgl. VerfGH 42, 135/141; VerfGH 50, 156/178; BVerfGE 65, 1/44). Daneben berühren Eingriffe wie die in Rede stehende Durchsuchung auch den Schutzbereich der allgemeinen Handlungs­freiheit (vgl. VerfGH 56, 28/54).

 

Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hat der Ein­zelne im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmen. Für das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit gilt dasselbe. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt aber, dass eine Grundrechtsbeschränkung von hinreichen­den Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt wird, das gewählte Mittel zur Errei­chung des Zwecks ge­eignet und erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze des Zu­mutbaren noch gewahrt ist (vgl. VerfGH 42, 135/141; BVerfGE 65, 1/44 f.; 78, 77/85). Dazu ist zwischen den Allgemein- und Individualinteressen ein angemessener Aus­gleich herbeizuführen. Hierbei spielt auf Seiten der Grundrechtsträger eine Rolle, un­ter welchen Voraussetzungen welche und wie viele von ihnen wie intensiven Beein­trächtigungen ausgesetzt sind. Kriterien sind insoweit die Gestaltung der Einschreit­schwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen (vgl. VerfGH 56, 28/49; BVerfG vom 14.7.1999 = BVerfGE 100, 313/375 f.).

 

3. Der Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung nach Art. 101 und Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV schließt auch das Erfordernis der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit der angewandten Befugnisnormen ein.

 

a) Gesetzliche Regelungen müssen grundsätzlich so gefasst sein, dass der Betrof­fene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage konkret erkennen kann und sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. VerfGH vom 11.11.1997 = VerfGH 50, 226/248 f.; VerfGH 56, 28/45). Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Normen dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach In­halt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen. Die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt sein (vgl. BVerfG vom 3.3.2004 = BVerfGE 110, 33/54; BVerfG vom 27.7.2005 = DVBl 2005, 1192/1196 f.). Allerdings braucht der Gesetzgeber seine Regelungen nur so be­stimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Gegen die Verwendung unbe­stimmter Rechtsbe­griffe bestehen deshalb keine Bedenken, wenn sich mit Hilfe der üblichen Ausle­gungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für Auslegung und An­wendung der Vorschrift gewinnen lässt (vgl. VerfGH 50, 226/248 f.). Die Verwendung von Verwei­sungsketten in Regelungszusammenhängen ist zulässig (vgl. BVerfGE 110, 33/63 f.). Bei der Prüfung, ob eine gesetzliche Regelung den verfassungsrecht­lichen Anforde­rungen an die Bestimmtheit genügt, ist auch zu berücksichtigen, mit welcher Intensi­tät das Gesetz auf die Grundrechtsstellung des Betroffenen einwirkt (vgl. VerfGH 50, 226/249; 56, 28/45).

 

b) Nach diesen Grundsätzen kann die Normenbestimmtheit und -klarheit der Verwei­sungskette der Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG nicht beanstandet werden.

 

aa) Das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Dienstbehörde und Führungsstelle der Polizei (Art. 1 Abs. 3 Satz 2 POG) legt Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 22 Abs. 1 Nr. 4 PAG – Gleiches muss für Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG gelten – dahin aus, dass diese an die Befugnis zu Personenkontrollen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG „angebunden“ sind (vgl. Nr. 2 Abs. 4 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des In­nern vom 23.12.1994 „Vollzug des Polizeiaufgabengeset­zes; Änderung des Polizei­aufgabengesetzes durch Gesetz vom 23.12.1994, GVBl S. 1050", AllMBl 1995 S. 27; vgl. auch Begründung B. Zu § 1 Nr. 1 (Art. 13) Abs. 4 des Gesetzentwurfs zur Änderung polizeirechtlicher Vorschriften vom 18.11.1994, LT-Drs. 13/36 S. 4; Nr. 21.2.3 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeri­ums des Innern zum Vollzug des Polizeiaufgabengesetzes – VollzBek – vom 28.8.1978, MABl S. 629). Daraus ist zu entnehmen, dass die – geänderten – Tatbe­standsmerkmale des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG betreffend die „Verhütung oder Unter­bindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und zur Be­kämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität“ infolge der hier verwendeten Ver­weisungstechnik in die Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG hineinzule­sen sind. Obwohl durch das Gesetz zur Änderung des Polizei­aufgabengesetzes vom 23. Dezember 1994 (GVBl S. 1050) insoweit nur Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ge­ändert wurde, haben die sich auf diese Vorschrift beziehenden Art. 22 Abs. 1 Nr. 1, Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG dadurch einen Bedeutungswandel er­fahren. Dieses Er­geb­nis entspricht dem Wortlaut, dem systematischen Zusam­men­hang der genannten Normen und dem Sinn und Zweck, die Befugnis der Polizei zu verdachts- und ereig­nisunabhängigen Personenkontrollen einschließlich der Befug­nis zur Durchsuchung von Personen und Sachen nach dem Beitritt der Republik Österreich zur Europäi­schen Union und dem damit verbundenen Wegfall von Grenz­kontrollen neu zu ord­nen. Zweck der Durchsu­chung nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ist demnach nur die Abwehr der in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 im Einzel­nen aufgeführten Gefahren (vgl. Honnacker/Beinhofer, Polizeiaufgabengesetz, 18. Aufl. 2004, RdNr. 8 zu Art. 21 und RdNr. 3 zu Art. 22; a.A. [weitergehend] Schmidbauer/Steiner/Roese, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, 1999, RdNr. 20 zu Art. 21; Berner/Köhler, Polizei­aufgaben­gesetz, 17. Aufl. 2003, RdNr. 6 zu Art. 21).

 

bb) Darüber hinaus sollen mit der Eingriffsermächtigung nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG auch Durchsu­chungen im Vorfeld konkreter Gefahren ermöglicht werden. Nach dem Abbau der Binnengrenzkontrollen zwischen den Schengener Vertragsstaaten (Gesetz vom 15.7.1993, BGBl II S. 1010) und dem damit verbundenen Wegfall der „Filterfunktion" der Grenzkontrollen sollte als Ausgleichsmaßnahme eine verstärkte Fahndungstätig­keit auf den Routen und in den Einrichtungen des internationalen Verkehrs im Bin­nenland treten (vgl. Begründung B. Zu § 1 Nr. 3 (Art. 13) Abs. 2 des Gesetzentwurfs zur Änderung polizeilicher Vorschriften vom 18.11.1994, LT-Drs. 13/36 S. 4). Dies betrifft vornehmlich den Bereich der Abwehr abstrakter Gefahren in Räumen mit grö­ßerem abstrakten Gefahrenpotential (vgl. VerfGH 56, 28/51). Insoweit enthält die auch für die Durchsuchung nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG in Bezug genommene Re­gelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG jedenfalls ihrem Wortlaut nach lediglich eine Beschreibung der abzuwehrenden Gefahren, nicht aber handlungsbegrenzende Tat­bestandselemente (Einschreitschwellen) wie die Begründung der Gefahrenlage auf­grund von Lageerkenntnissen, (grenz-)polizeilicher Erfahrung, Täterpro­filen, Hinweisen im Rahmen internationaler Zusammenarbeit von Sicherheitsbehörden etc.

 

Allerdings steht der Gesetzgeber, wenn er solche handlungsbegrenzenden Tatbe­standselemente formulieren will, vor schwierigen Aufgaben. Angesichts der viel­schichtigen und in ständigem Wandel befindlichen Formen des unerlaubten Über­schreitens der Landesgrenze, des unerlaubten Aufenthalts im Inland und der grenz­überschreitenden Kriminalität schlechthin erscheint eine präzise und abschließende Fassung solcher Tatbestandselemente schwerlich möglich. Auch soweit in Gesetzen des Bundes und anderer Länder entsprechende Tatbestände geregelt sind, handelt es sich nur um beispielhafte und bei weitem nicht abschließende Aufzählungen (vgl. § 22 Abs. 1 a BPolG: „soweit aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeili­cher Erfahrung anzunehmen ist“; § 12 Abs. 1 Nr. 6 BbgPolG: „sofern polizeiliche Er­kennt­nisse vorliegen, dass am Ort der Maßnahme derartige grenzüberschreitende Krimi­nalität stattfindet“; § 18 Abs. 2 Nr. 6 HSOG: „soweit aufgrund von Lageerkenntnis­sen oder polizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese von erheblicher Be­deutung für die grenzüberschreitende Kriminalität sind“; § 27 a Satz 2 SOG M-V: „Maßnahmen nach Satz 1 Nr. 1 werden vom Behördenleiter angeordnet, soweit polizeiliche Lageer­kenntnisse dies rechtfertigen; die Anordnung ist in örtlicher und zeitlicher Hin­sicht zu beschränken“; § 9 a Abs. 1 PolG Saarland: „aufgrund polizeilicher Lagebilder zum Zwecke der vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität bis zu einer Tiefe von 30 km von den Außengrenzen zu Frankreich und Luxemburg“).

 

Ebenso hat der Verfassungsgerichtshof in die von Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG in Bezug genommene Vorschrift des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG handlungsbegrenzende Tatbe­standselemente als ungeschriebene Tatbe­standsmerkmale in Auslegung dieser Norm hineingelesen (vgl. VerfGH 56, 28/50). Zwar sei die Identitätskontrolle nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 PAG, wie sich das als fachlicher Sprachgebrauch eingebürgert habe, ereignis- und verdachts­unabhängig. Das bedeute aber nicht, dass das Gesetz ein vollkommen willkürliches, durch kein Ziel determiniertes Kontrollieren ermögliche. Die Polizei dürfe nur zur Ver­hütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschrei­tung der Lan­desgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts oder zur Bekämpfung der grenzüber­schreitenden Krimi­nalität handeln. Diese Ziele verpflichteten die Polizei, den Kon­trollen entsprechende Lageerkenntnisse und einschlägige Erfahrung zugrunde zu legen, auch ohne dass das – wie etwa in § 22 Abs. 1a BGSG [jetzt: BPolG] gesche­hen und vom Landesver­fassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern gefordert (DVBl 2000, 262/266) – noch einer gesonderten Erwähnung im Gesetzes­text bedürfe (vgl. VerfGH 56, 28/50). Die genannten handlungsbegrenzenden Ele­mente, die denjenigen in anderen Polizei- und Sicherheitsgesetzen von Bund und Ländern ähnlich sind, gehören somit zum gesetzlichen Tatbestand des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG. Für diejenigen – strengeren – handlungsbegrenzenden Elemente, die der Verfassungsgerichtshof zur Auslegung des Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG bestimmt (dazu unten 5.b)), gilt dasselbe. Durch diese Auslegung wird dem Erfordernis hinrei­chender Bestimmtheit und Klarheit der Norm in gleicher Weise Rechnung getragen wie bei einer Regelung durch den Gesetzgeber selbst (vgl. BVerwG vom 25.8.2004 = BVerwGE 121, 345/353).

 

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die Be­stimmtheitsdefizite beim Fehlen handlungsbegrenzender Tatbestandselemente an­genommen hat, betraf den Schutz des Post- und Fernsprechgeheimnisses nach Art. 10 GG (vgl. BVerfGE 110, 33 ff.; BVerfG DVBl 2005, 1192 ff.). Eingriffe in diese Grundrechtsposition werden dadurch geprägt, dass sie sich heimlich vollziehen und der Betroffene nicht an dem Anordnungsverfahren beteiligt ist (vgl. BVerfGE 110, 33/53; BVerfG DVBl 2005, 1192/1196). Insoweit ist die Schwere und Intensität des Eingriffs noch gravierender zu beurteilen als bei der Durchsuchung nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG, die offen vorgenommen wird. Dies rechtfertigt dann auch noch strengere Anforderungen in Bezug auf den Standard an Vorhersehbarkeit und Kon­trollierbarkeit, der für den Betroffenen gewährleistet sein muss (vgl. BVerfGE 110, 33/55 f.; BVerfG DVBl 2005, 1192/1196). Für Eingriffe in das Grundrecht der Hand­lungsfreiheit und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aufgrund einer Durchsu­chung von Sachen, die ein Betroffener mit sich führt, kann es demgegenüber unter dem Gesichtspunkt der Normenbestimmtheit und -klarheit als ausreichend angese­hen werden, wenn handlungsbegrenzende Elemente mit den herkömmlichen Metho­den der allgemeinen juristischen Auslegungslehre und besonders auch der verfas­sungskonformen Auslegung ermittelt werden (vgl. VerfGH 50, 226/249; 56, 28/50). Ohnedies ist es Aufgabe von Rechtsprechung und Literatur, gerade derart schwierig eingrenzbaren Regelwerken weitere Konturen zu geben (vgl. VerfGH 50, 226/249).

 

4. Geeignetheit und Erforderlichkeit der Durchsuchungsermächtigung sind nicht zu beanstanden.

 

Legitimer Zweck von Durchsuchungen gemäß Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ist der Schutz hochwertiger Rechtsgüter. Diese Eingriffsbefugnisse dienen der Verhütung und Un­terbindung des unerlaubten Überschreitens der Landesgrenze, des unerlaubten Auf­enthalts sowie der grenzüberschreitenden Kriminalität. Die auf diese Weise zu gewährleistende Si­cherheit der Bevölkerung ist ein Verfassungswert von Rang (vgl. VerfGH vom 19.10.1994 = VerfGH 47, 241/255). Dass die in Rede stehende Durchsuchung von Sachen zur Verfolgung dieser Zwecke geeignet ist, steht außer Frage (vgl. VerfGH 56, 28/48 f.). Da nach Art. 2 Abs. 1 des Schengener Durchführungsabkom­mens die polizeilichen Kontrollbefugnisse an der Landesgrenze wegge­fallen sind, kann vor diesem Hintergrund auch die Erforderlichkeit solcher Durchsuchungs­möglichkeiten grundsätzlich bejaht werden.

 

5. Bei der Durchsuchung von Sachen, die eine von einer Identitätskontrolle betroffene Person mit sich führt, sind unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im en­geren Sinn strengere Anforderungen zu stellen als bei der bloßen Identitätskon­trolle. Bei einer Gesamtabwägung der Schwere des mit der Durchsuchung ver­bun­denen Eingriffs und bei dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe des Gemein­wohls ist die Grenze des Zumutbaren im Hinblick auf die Grundrechtspositionen aus Art. 101 und Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV nur gewahrt, wenn eine Ein­schreitschwelle in Gestalt einer erhöhten abstrakten Gefahr beachtet wird.

 

a) Bei der Durchsuchung von Sachen, die eine Person mit sich führt, ergibt sich im Gegensatz zur bloßen Identitätskontrolle nicht mehr das Bild einer geringfügigen Grundrechtsbeeinträchtigung mit einer sehr niedrigen Belastung im Einzelfall.

 

In seiner Entscheidung vom 28. März 2003 hat der Verfassungsgerichtshof die Re­gelungen in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 PAG, die es der Polizei ermöglichen, in be­stimmten Bereichen verdachts- und ereignisunabhängige Identitätskontrollen durch­zuführen, als mit den Art. 101 und Art. 100 in Verbin­dung mit Art. 101 BV vereinbar erachtet; bei dem betroffenen Personenkreis ergebe sich ins­gesamt nur das Bild einer geringfügigen Grundrechtsbeeinträchtigung (VerfGH 56, 28/43 ff.). Gleichwohl hat der Verfassungsgerichtshof insoweit im Weg der Auslegung handlungsbegrenzende Tatbestandselemente in den gesetzlichen Wortlaut hineingelesen (Lageerkenntnisse, einschlägige polizeili­che Erfahrung; vgl. VerfGH 56, 28/50). Im Übrigen hat sich der Verfassungsgerichts­hof in der Entschei­dung vom 28. März 2003 mit der Durchsuchungsproblematik nur insoweit befasst, als sie speziell die Durchsuchung zum Zweck der Identitätsfeststel­lung betrifft; dabei hat er wesentlich auf die Umstände des Einzelfalls abgestellt (vgl. VerfGH 56, 28/54). Über die Durchsuchung mitgeführter Sachen nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG wurde nicht entschieden.

 

Bei der Identitätskontrolle ist es hinnehmbar, dass die Einschreitschwelle sehr niedrig angesetzt ist. Insoweit handelt es sich, wenn man auch § 111 OWiG mit der Pflicht zu Personenstands- und Adressangaben gegenüber zuständigen Behörden wertet (vgl. VerfGH 56, 28/53), um einen insgesamt nicht gravierenden Eingriff. Unbescha­det des Umstands, dass § 1 PAuswG nicht vorschreibt, einen Personalausweis mit sich zu führen, tritt die Notwen­digkeit, seine Identität zu belegen, auch in typischen Situa­tionen des täglichen Le­bens auf, etwa in Betrieben, Kantinen, bei Veranstaltun­gen, im Gesundheitswesen oder im Bereich des Arbeitsschutzes (vgl. VerfGH 56, 28/51).

 

Dagegen ist eine Durchsuchung mitgeführter Sachen alles andere als eine typische Situation des täg­lichen Lebens. Dass eine Durchsuchung mitgeführter Sa­chen viel­fach nur ein Folge­eingriff der Identitätsfeststellung sein wird, ändert daran nichts. Das eine Durchsu­chung mitgeführter Sachen kennzeichnende Element ist das Ein­dringen in die private Sphäre eines Betroffenen im Weg eines ziel- und zweckge­richteten Su­chens oder Ausforschens (vgl. BVerwGE 121, 345/350). Von einer Per­son mitgeführte Sachen, wie sie verschlossene oder von außen nur be­schränkt ein­sehbare Behältnisse darstellen – etwa auch Teile eines Pkw-Fahr­gastraums, ein Pkw-Kofferraum, Handschuhfach, Taschen, sonstiges Gepäck, nicht am Körper ge­tragene Kleider etc. – sind jedenfalls dem nicht einsehbaren Bereich der Privat- und In­timsphäre des berechtigten Besitzers zuzuordnen. Sie werden von dem Betroffenen typischerweise so verwendet und unterliegen seinem Selbstbestim­mungsrecht. Auch wenn es sich bei den mitgeführten Sachen um größere Gegen­stände wie um einen Pkw handelt, kann – jedenfalls in den nicht einsehbaren Berei­chen – nicht die Rede davon sein, dass zwischen dem berechtigten Besitzer und der Sache nur ein loses Band bestünde und sie aus der privaten Intimsphäre entlassen wäre. Erst das offene Zurschaustellen oder das offene Mitsichtragen von Sachen vermag das Schutzbe­dürfnis des Betroffenen zu verringern (vgl. BVerwGE 121, 345/351). Hinzu kommt, dass der Akt polizeilichen Durchsuchens für einen außen­stehenden Beobachter so­fort den Eindruck erweckt, der Betroffene habe sich in ir­gendeiner Weise nicht ge­setzmäßig verhalten. Insoweit kann eine Durchsuchung von Sachen durch Polizei­beamte vom Betroffenen als diskriminierend oder stigmatisie­rend empfunden werden (vgl. Waechter, DÖV 1999, 138/147); dies kann auch den ge­sellschaftlichen Status eines Betroffenen negativ beeinflussen. Damit ergibt sich bei der Durchsu­chung mitgeführter Sachen anders als bei einer Identitätskon­trolle das Bild eines schwerwiegenden Eingriffs in die Privat- und Intimsphäre.

 

Geht man von einer verdachts- und ereignisunabhängigen Befugnis auch bei der Durchsuchungsmöglichkeit nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG aus, wie es Nr. 2 Abs. 1 mit Abs. 4 der Bekannt­machung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 23. Dezember 1994 vorsieht, so würden diese Befugnisnormen überdies einen beliebig großen Perso­nenkreis erfassen. Jeder, der sich auf einer Durchgangsstraße, also insbesondere auf den Autobahnen und zahlreichen Bundesstraßen, oder in einer öffentlichen Einrichtung des internationalen Verkehrs bewegt oder aufhält, könnte einer Durchsuchung aus­gesetzt sein, ohne dass dies mit seinem Verhalten in Beziehung gebracht werden könnte oder durch ihn veranlasst wäre. Damit wären potenziell breite Kreise der Be­völ­kerung von dieser weitgehenden Eingriffsmöglichkeit betroffen, ohne dass eine spür­bare Einschreitschwelle existierte.

 

b) Die Durchsuchung mitgeführter Sachen nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG bedarf wegen des Eingriffs in den Schutzbereich der Art. 101 und Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV einer be­sonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Eine solche Rechtfertigung ist gegeben, wenn – in Weiterführung der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 28. März 2003 – in diese Vorschriften mit Blick auf die in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG genannten Ziele der so genannten Schleierfahndung, nämlich die Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts und die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität, das handlungsbegrenzende Erfordernis einer erhöhten abstrakten Gefahr hineingelesen wird. Dadurch wird zudem verhindert, dass es bei Durchsuchungen nach Art. 13 Abs. 2 Sätze 3 und 4 PAG und solchen nach Art. 21 Abs.1 Nr. 3, Art. 22 Abs. 1 Nrn. 1 und 4 PAG zu nicht nachvollziehbaren Tatbestandsdifferenzierungen kommt.

 

 aa) Voraussetzung für die Anwendung der Eingriffsbefugnisse der Polizei ist im All­gemeinen und typischerweise das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Unter einer konkreten Gefahr versteht man eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlich­keit zu einem Schaden, und zwar zu einer Verletzung der Schutzgüter der öffentli­chen Sicherheit oder Ordnung führt (vgl. Nr. 2.2 Abs. 3 und Nr. 11.4 Abs. 1 VollzBek; im Bereich der Strafverfolgung ist dies vergleichbar dem hinreichenden Tatverdacht, vgl. BVerfGE 100, 313/383). Würde dieser Gefahrenmaßstab auf die Eingriffsbefug­nis der Durchsuchung mitgeführter Sachen im Rahmen der so genannten Schleier­fahndung angewandt, würde der Schutz der Rechtsgüter, dem diese besondere Art der präventivpolizeilichen Tätigkeit dient, zu weit eingeengt. Denn dann könnte die Polizei auf diesen Feldern präventivpolizeilich nur tätig werden, wenn sie – was kei­nesfalls die Regel ist – schon über eine verhältnismäßig genaue Tatsachengrundlage verfügte, die ihr eine einigermaßen sichere Prognose über eine bevorstehende Ver­letzung der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erlaubte. Das ist im Hinblick auf die Funktion des Staates als Ordnungsmacht und als Garant der Sicher­heit der Bevölkerung nicht genügend, zumal es sich dabei um Verfassungswerte handelt, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzicht­bar sind (vgl. VerfGH 47, 241/255). Insbesondere könnte dann in dem wichtigen Komplex der Ab­wehr und Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität nicht hinreichend ef­fektiv präventivpolizeilich gehandelt werden. Zu diesen Formen der Kriminalität zäh­len etwa das Einschleusen von Ausländern, ihr unerlaubter Aufenthalt im Inland, Ur­kundenfälschung, Diebstähle hochwertiger Konsumgüter sowie nament­lich auch Verstöße gegen das Waffen- und Betäubungsmittelrecht. Auch unter dem Gesichts­punkt der Strafandrohung geht es dabei vielfach um die Bekämpfung schwerwiegen­der Straftaten, teilweise um mit Freiheitsstrafe bis zu zehn Jahren be­drohter Verbre­chen (vgl. VerfGH 56, 28/50). Damit würde auch das Ziel verfehlt, in Zeiten offener Grenzen nach dem Abbau der Binnengrenzen zwischen den Schen­gener Vertrags­staaten ein neu geordnetes Fahndungskonzept aufzubauen, das letzt­lich als Ersatz für die früheren Grenzkontrollen seinen Beitrag zur Stabilisierung der binnenstaatli­chen Ordnungssysteme leistet (vgl. auch Begründung B. Zu § 1 Nr. 1 (Art. 13) des Gesetzentwurfs zur Änderung polizeilicher Vorschriften vom 18.11.1994, LT-Drs. 13/36 S. 4).

 

bb) Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, Eingriffsbefugnisse auch im Vorfeld kon­kreter Gefahren zu schaffen, soweit – wie hier – die Bestimmtheitsanforderungen an die Norm gewahrt sind und ein angemessener Ausgleich zwischen den Allgemein- und Individualinteressen vorliegt (vgl. BVerfGE 100, 313/383; BVerfGE 110, 33/57 ff.; BVerfG DVBl 2005, 1192/1196 ff.; BVerwGE 121, 345/353). Bei der Durchsuchung mitgeführter Sachen nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG ist es aber notwendig, die Einschreitschwelle mit der Intensität des Grundrechtseingriffs abzustimmen.

 

Wie dargelegt handelt es sich bei der Durchsuchung mitgeführter Sachen um einen wesentlich intensiveren Grundrechtseingriff als bei der Identitätskontrolle. Dies muss zu einem strengeren Regelungsstandard bei den Einschreit­schwellen für diese Durchsuchungen führen. Auch bei dem im Vergleich mit der Identitätskontrolle wesentlich intensiveren Grundrechtseingriff der Sistierung nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. März 2003 einen entsprechend strengeren Regelungsstandard bei den Ein­schreitschwellen angenommen (vgl. VerfGH 56, 28/53). Nachdem die Durchsuchung mitgeführter Sachen regelmäßig einen schwerwiegenden Eingriff in die Privat- und Intimsphäre des Betroffenen darstellt, kann nicht schon jegliche abstrakte Gefahr im Sinn des Sicherheits- und Polizeirechts ausreichen. Mit abstrakter Gefahr wird generell nur eine Sachlage umschrieben, aus der nach allgemeiner Le­benserfahrung konkrete Gefahren im Einzelfall erst entstehen können (vgl. Nr. 2.2. Abs. 3 VollzBek). Das Vorliegen einer abstrakten Gefahr eröffnet – von Sonderrege­lungen abgesehen – überhaupt erst den Aufgabenraum der Polizei nach Art. 2 Abs. 1 PAG, ist aber selbst keine Rechtsgrundlage für präventivpolizeiliche Maßnahmen (allgemeine Ansicht; vgl. nur Nr. 2.1 VollzBek; Honnacker/Beinhofer, Polizeiaufga­bengesetz, RdNrn. 2, 9 ff. und 18 zu Art. 2). Darüber hinaus wird die ab­strakte Ge­fahr im Rahmen der so genannten Schleierfahndung schon daraus hergeleitet, dass die in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG aufgeführten Örtlichkeiten und Einrichtungen zu den Räumen mit größerem abstraktem Gefahrenpotenzial gezählt werden (vgl. VerfGH 56, 28/51). Sollte jegliche abstrakte Gefahr als Einschreitschwelle ausreichen, würde dies im Ergebnis dazu führen, dass beispielsweise fast jeder Benutzer einer Auto­bahn oder einer Eisenbahn allein schon deshalb durchsucht werden könnte, weil er diese so genannten „gefährlichen Orte“ aufsucht. Im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 100 in Ver­bindung mit Art. 101 BV sowie Art. 101 BV) wäre dies sowohl wegen der Schwere des Eingriffs als auch wegen der fehlenden Eingrenzung der Zahl der Betroffenen eine unangemessene Lösung.

 

Infolgedessen muss ein Ausgleich zwischen den Allgemein- und Individualinteressen gefunden werden, bei dem einerseits wirksame Einschreitschwellen gewährleisten, dass nicht beliebig viele Personen von den als solchen schwerwiegenden Eingriffen in die Privat- und Intimsphäre betroffen werden, wie sie für die Durchsuchung mitge­führter Sachen charakteristisch sind. Andererseits muss wegen des Gewichts einer effektiven Gefahrenabwehr für das Staatsinteresse ein hinreichend breiter Anwen­dungsbereich für die Durchsuchung mitgeführter Sachen nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verbleiben. Dieser Ausgleich ist dann gegeben, wenn als Voraussetzung dieser Durchsuchung eine er­höhte abstrakte Gefahr verlangt wird.

 

Eine erhöhte abstrakte Gefahr bedeutet insbesondere, dass solche Durchsuchungen nicht aufgrund einer ungesicherten oder nur diffusen Tatsachenbasis erfolgen dürfen (vgl. auch BVerfGE 110, 33/59 ff.). Die präventivpolizeiliche Durchsuchung mitge­führter Sachen bereits im Vorfeld konkreter Gefahren darf nicht zu einem bloßen Gefahrerforschungseingriff entarten; dies wäre auch im Hinblick auf die Schwere des Eingriffs, die mit einer solchen Durchsuchung verbunden ist, unvertretbar (vgl. BVerwG vom 16.12.1971 = BVerwGE 39, 190/194; Berner/Köhler, Polizeiaufgabenge­setz, RdNr. 10 zu Art. 2; Denninger in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizei­rechts, 3. Aufl. 2001, RdNrn. E 38 ff.). Der Aufenthalt der zu durchsuchenden Person in den Bereichen des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG reicht deshalb als solcher ebenso wenig aus wie bloße Vermutun­gen über abstrakte Gefahren, die nicht durch ein Min­destmaß an In­dizien untermau­ert sind. Die Tatsachenbasis braucht aber nicht so konkret zu sein, dass eine Verlet­zung der Schutzgüter des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG be­reits als wahr­scheinlich erscheint; das Vorliegen einer konkreten Gefahr wird nicht ver­langt. Da die Durchsuchung mitgeführter Sachen im Verhältnis zur Identitätsfest­stel­lung einen deutlich schwerwiegenderen Eingriff in die Grund­rechtspositionen aus Art. 101 und aus  Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV darstellt, genügen aller­dings nur allgemeine Lageerkenntnisse oder (grenz-)polizeiliche Erfahrungssätze, wie sie für die bloße Identitäts­kontrolle in den Tatbestand des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG hineinzulesen sind (vgl. VerfGH 56, 28/50), nicht. Vielmehr müssen zusätzliche und als solche hinrei­chend greifbare Erkenntnisse hinzutreten. Diese müssen je­denfalls in tatsächlichen Anhaltspunkten bestehen, die den Schluss auf erhöhte ab­strakte Gefahrenlagen bezüglich unerlaubter Überschreitung der Landesgrenze, des unerlaubten Aufenthalts und der grenzüberschreitenden Kriminalität zulassen. Dabei kann es sich etwa um durch Indizien ange­reicherte, also um hinreichend gezielte poli­zeili­che Lageerkenntnisse oder um das Vor­handen­sein von Täterprofilen oder Fahndungsrastern handeln, die beispielsweise auch im Rah­men internationaler Zusammenarbeit der Polizei- und Sicherheitsbehör­den ge­won­nen werden. Für eine sol­che Prognose einer erhöhten abstrakten Gefahr kön­nen naturgemäß aber auch Eindrücke verarbeitet werden, die die handelnden Polizei­be­amten bei einer vorausgehenden Identitätskontrolle gewinnen, z.B. wenn sie ir­gend­welche Auffälligkeiten registrieren (vgl. VerfGH 56, 28/48).

 

Wird diese Einschreitschwelle beachtet, wird die Eingriffsbefugnis zur Durchsuchung mitgeführter Sachen durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls – dem Interesse an der Sicherheit des Staates und dem Schutz seiner Bevölkerung (vgl. VerfGH 47, 241/255) – getragen. Dem Betroffenen ist die Durchsuchung trotz der Schwere des damit verbundenen Eingriffs unter solchen Umständen zumutbar.

 

6. Die konkrete Beurteilung der polizeilichen Durchsuchung seines Pkw am Abend des 10. April 2002 durch das Verwaltungsgericht und den Verwaltungsgerichtshof verletzt den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Art. 101 und Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV.

 

a) Die Autobahnpolizeistation G. beruft sich in ihrer Stellungnahme vom 24. Januar 2003 gegenüber dem Verwaltungsgericht auf ihre polizeiliche Eingriffs­befugnis nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 4 [richtig wäre Nr. 1] in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG „zur Durchsuchung von Personen und Fahrzeugen an entsprechenden Örtlichkeiten auf der Basis der ereignisunabhängi­gen Kontrolle“. Neben verkehrsrechtlichen Aspekten habe die Kontrolle der grenzüberschreitenden Kriminalität, insbesondere den Bereichen illegale Ausländer und Betäubungsmitteldelikte gegolten. Ausführungen zur Tatsachenbasis ihrer Maß­nahme enthält die polizeiliche Stellungnahme allenfalls insoweit, als dargelegt wurde, bei mindestens einem der beiden Insassen habe es sich um einen augenschein­lich Nichtdeutschen gehandelt.

 

b) Die Verwaltungsgerichte haben die Durchsuchung mit dem Argument für recht­mäßig erachtet, die genannten Normen hätten der Polizei eine verdachts- und ereig­nisunab­hängige Kontrolle gestattet. Entsprechend den vorstehenden Darlegungen wäre es indessen ihre Aufgabe gewesen, gemäß § 86 Abs. 1 VwGO zu ermitteln, ob die Be­amten der Autobahnpolizeistation zu Recht von einer erhöhten abstrakten Gefah­renlage in Bezug auf den Beschwerdeführer und seinen Begleiter hätten aus­gehen dürfen. Dazu hätten sie – gegebenenfalls im Weg der förmlichen Beweiserhe­bung – die Tatsachenbasis für die polizeiliche Durchsuchung des Pkw des Be­schwerdefüh­rers näher untersuchen müssen.

 

c) Soweit in der Stellungnahme der Autobahnpolizeistation ausgeführt ist, bei mindestens einem der Insassen habe es sich augenscheinlich um einen Nichtdeutschen gehandelt, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Zwar zielen die in Rede stehen­den Vorschriften insbesondere auch auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität und auf die Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts von Ausländern im Inland. Eine erhöhte abstrakte Gefahr im Sinn der vorstehenden Erläuterungen hät­ten die handelnden Polizeibeamten sachgerecht jedoch nur annehmen können, wenn sie etwa über Lageerkenntnisse, Täterprofile oder dergleichen verfügt hätten, die die Prognose erlaubt hätten, Personen wie der Beschwerdeführer und sein Begleiter könnten Beziehungen zur grenzüberschreitenden Kriminalität – ins­be­sondere zu den Bereichen illegale Ausländer oder Betäubungsmittelkriminali­tät – aufweisen. Das machen weder die Polizeibehörde noch die Verwaltungsgerichte geltend.

 

Der in der polizeilichen Stellungnahme enthaltene Hinweis auf § 36 Abs. 5 StVO führt ebenfalls nicht weiter. Diese Vorschrift verleiht der Polizei keinerlei Eingriffsbefug­nisse im Rahmen der so genannten Schleierfahndung (vgl. Lisken, NVwZ 1998, 22/25).

 

d) Die Verwaltungsgerichte haben damit den verfassungsrechtlichen Maßstab für Eingriffe in das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV) ver­kannt. Ihre Entscheidungen beruhen auf diesem Verstoß. Sie können daher keinen Bestand haben.

 

Aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden ist allerdings die Annahme der Fachgerichte, dass bei dem Bereich um das in Rede stehende autobahnnahe Restaurant eine Kontrollörtlichkeit des internationalen Verkehrs vorgelegen hat.

 

Hinsichtlich des ebenfalls angegriffenen polizeili­chen Verwaltungsakts der Durchsuchung kommt in der konkreten Lage eine Rechtswidrig­keitsfeststellung durch den Verfassungsgerichtshof nicht in Betracht. Insoweit haben vielmehr die Fachgerichte auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs eine er­neute Beurteilung vorzunehmen.

 

7. Soweit der Beschwerdeführer im Übrigen eine Verletzung von Rechten aus Art. 99 Satz 2, Art. 102 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 3 BV geltend macht, sind diese für die Be­urteilung der Rechtssache nicht einschlägig. Namentlich lag hier noch keine Frei­heitsbeeinträchtigung vor. Ebenso wenig stellt der Fahrgastraum seines Pkw eine Wohnung dar.

 

 

IV.

 

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dem Beschwerdeführer sind die durch das Verfassungsbeschwerdeverfahren entstandenen notwendigen Auslagen aus der Staatskasse zu erstatten (Art. 27 Abs. 4 Satz 1 VfGHG).

 

 

 

Ein Mitglied des Verfassungsgerichtshofs hat gemäß Art. 25 Abs. 5 VfGHG folgendes Sondervotum zur Entscheidung vom 7. Februar 2006 Vf. 69-VI-04 zu den Akten niedergelegt.

 

 

Sondervotum

 

Es ist anerkennenswert, dass die Mehrheit die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen aufgehoben hat. Dabei hätte die Mehrheit meiner Meinung nach aber nicht stehen bleiben dürfen. Statt einer Zurückverweisung an das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg hätte die Mehrheit vielmehr die Verfassungswidrigkeit dieser Entscheidungen nebst dem ebenfalls angegriffenen polizeilichen Verwaltungsakt der Durchsuchung feststellen müssen.

 

1. Dabei kommt es nicht darauf an, ob – wie ich es für richtig halte – verdachts- und ereignisunabhängige polizeiliche Maßnahmen der Schleierfahndung im grenzfernen Bereich wie hier generell verfassungswidrig sind (anders der Verfassungsgerichtshof für die Identitätsfeststellung VerfGH 56, 28). Nicht nachvollziehbar ist aber die Ansicht der Mehrheit, bei der Durchsuchung nach Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 PAG sei „das handlungsbegrenzende Erfordernis einer erhöhten abstrakten Gefahr hineinzulesen“ (III 5 b des Urteils). Eine solche nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen nicht herbeizuführende Einschränkung wäre Sache des Gesetzgebers gewesen, der sie aber offensichtlich nicht getroffen hat und nicht treffen wollte. Die Methode ist auch deshalb abzulehnen, weil der Verfassungsgerichtshof die „Verdachts- und Ereignisunabhängigkeit“ der Schleierfahndung je nach Maßnahme verschiedenartig einschränkt: für die Identitätsfeststellung in VerfGH 56, 28, jetzt für die Durchsuchung von Sachen. Was wird dann bei der Durchsuchung von Personen nach Art. 21 Abs. 1 Nr. 5 „hineinzulesen“ sein?

Im Übrigen würde auch eine solche gesetzliche Einschränkung gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Normenbestimmtheit und Normenklarheit verstoßen. Für die Wahrung dieser Grundsätze ist Folgendes verfassungsrechtlich relevant:

– sie sind erforderlich, damit betroffene Personen grundsätzlich erkennen können, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen sie mit hoheitlichen Maßnahmen zu rechnen haben;

– sie dienen dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen;

– sie sollen die Gerichte in die Lage versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren (vgl. im einzelnen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 unter C II 3 a) aa)).

Diese Grundsätze werden einmal deshalb nicht eingehalten, weil die an sich zulässige Verwendung von Verweisungsketten hier ins Uferlose führt (vgl. dazu die Ausführungen der Mehrheit eingangs unter III 3 b) aa) über 12 Zeilen, Randnr. 14 – 25). Auch wenn es sich um schwierige Aufgaben für den Gesetzgeber handelt, handlungsbegrenzende Tatbestandsmerkmale zu formulieren (so die Mehrheit III 3 b) bb), kann er sich dieser Aufgabe nicht entziehen, weil er über Grundrechtseingriffe entscheidet und für Betroffene, Behörden und Kontrolle durch Gerichte erkennbare Maßstäbe setzen muss.

 

2. Zumindest missverständlich sind die Ausführungen der Mehrheit unter III 6 c bezüglich der Wertung der Tatsache, dass sich im durchsuchten PKW ein Ausländer befunden hatte. Das könnte dahin verstanden werden, bei der Idenditätsfeststellung könne diese Tatsache das erforderliche Mindestmaß an Indizien (vgl. III 5 b) bb)) darstellen. Das wäre aber bei über 7 Millionen Ausländern und einer Vielzahl von Deutschen mit Migrationshintergrund ein Verstoß gegen die Grundrechte aus Art. 100 BV (Achtung der Menschenwürde) und Art. 118 BV (Gleichheitsgrundsatz).