Vf. 4-IX-00

 

 

Gründe:

 

 

A.

 

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens zur Änderung der Vorschriften über den Bürgerentscheid gegeben sind.

 

Am 6. Dezember 1999 wurde beim Bayerischen Staatsministerium des Innern ein Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens gestellt, das Änderungen der Vorschriften über den Bürgerentscheid zum Inhalt hat.

 

Das Staatsministerium des Innern hat mitgeteilt, eine Überprüfung durch das Lan­desamt für Statistik und Datenverarbeitung habe ergeben, dass mindestens 25.000    - konkret 27.952 - gültige Unterschriften eingereicht worden seien.

 

Der "Entwurf eines Gesetzes zum Schutz und zur Stärkung der Mitwirkungsrechte der bayerischen Bürgerinnen und Bürger in Städten, Gemeinden und Landkreisen" sieht Änderungen der Verfassung des Freistaates Bayern (BV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (GVBl S. 991, BayRS 100-1-S), der Ge­meindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl S. 796, BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 (GVBl S. 86), der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern (LKrO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl S. 826, BayRS 2020-3-1-I), zuletzt geändert durch § 2 des Gesetzes zur Änderung der Gemeinde­ordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 (GVBl S. 86), und des Ge­setzes über die Wahl der Ge­meinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz - GLKrWG) in der Fassung der Be­kanntmachung vom 27. Au­gust 1995 (GVBl S. 590, BayRS 2021-1/2-I) vor. Der Ge­setzentwurf des Volks­begehrens hat folgenden redaktionell nicht veränderten Wort­laut:

 

 

§ 1

 

Die Verfassung des Freistaates Bayern (BayRS 100-1-S), zuletzt geändert durch die Gesetze vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 38, 39, 42), wird wie folgt geändert:

 

1. Art. 11 Abs. 2 BV wird wie folgt geändert:

 

Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts. Sie haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten. Dieses Recht wird von den Gemeindebürgerinnen und Gemeindebürgern in Wahlen und Bürgerentscheiden und durch besondere Gemein­deorgane ausgeübt.

 

2. Der bisherige Art. 12 Abs. 3 der bayerischen Verfassung wird Art. 12a und erhält folgenden Wortlaut:

 

(1) Die Gemeindebürgerinnen und Gemeindebürger haben das Recht, Angelegen­heiten der Gemeinde durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu regeln.

 

(2) Die Unterschriften für den Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids (Bür­gerbegehren) dürfen auch außerhalb der Amtsräume gesammelt werden (freie Un­terschriftensammlung).

 

(3) Für einen ausreichenden Zeitraum während der Sammlung und von der Ein­rei­chung des Bürgerbegehrens bis zum Bürgerentscheid dürfen die Gemeindeorgane keine dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen treffen oder vollziehen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Einreichung haben rechtliche Verpflichtungen hierzu be­standen (Schutzwirkung).

 

(4) Die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen entscheidet, unabhängig von der Höhe der Beteiligung.

 

(5) Der Bürgerentscheid kann innerhalb von einem Jahr nur durch einen neuen Bür­gerentscheid abgeändert werden.

 

(6) Die Bestimmungen der Abs. 1 mit 5 gelten auch für die Landkreise.

 

(7) Das Nähere regelt ein Gesetz.

 

 

§ 2

 

Art. 18a der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (BayRS 2027-1-1), zuletzt geändert durch Nr. 1 der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 29. August 1997 (GVBl S. 520), wird wie folgt geändert:

(Auslassungen der alten Fassung sind mit (...) bezeichnet.)

 

(1) Die Gemeindebürgerinnen und Gemeindebürger können über Gemeindean­ge­legenheiten die Durchführung eines Bürgerentscheids beantragen (Bürgerbegehren).

 

(2) Der Gemeinderat kann (...) beschließen, dass über eine Gemeindeangelegenheit ein Bürgerentscheid stattfindet (Ratsreferendum).

 

(3) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über Angelegenheiten, die kraft Gesetz der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister obliegen, über die Rechtsverhältnisse der Gemeinderatsmitglieder, der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters und der Ge­meindebediensteten und über die Haushaltssatzung.

 

(4) Das Bürgerbegehren muss eine mit Ja oder Nein zu entscheidende Fragestellung und eine Begründung enthalten sowie mindestens eine oder einen und höchstens drei Vertreterinnen oder Vertreter benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnen­den zu vertreten. Für den Fall ihrer Verhinderung können zusätzlich Stellvertreterin­nen und Stellvertreter benannt werden. Die Unterschriften für mehrere sachlich zu­sammenhängende Bürgerbegehren können auf einer Unterschriftenliste gesammelt werden. Mit der Unterschrift ist der Tag der Eintragung anzugeben.

 

 

(5) Das Bürgerbegehren kann nur von Personen unterzeichnet werden, die am Tage der Einreichung des Bürgerbegehrens Gemeindebürgerin oder Gemeindebürger sind. Für die Feststellung der Zahl der gültigen Unterschriften ist das Wählerver­zeichnis vom Stand dieses Tages maßgebend.

 

(6) Ein Bürgerbegehren ist dann zustandegekommen, wenn es von der folgenden Anzahl von Gemeindebürgerinnen oder Gemeindebürgern, bezogen auf die Zahl der Stimmberechtigten (Quorum), unterstützt wird.

 

Einwohner/innen der Gemeinde                        Quorum des Bürgerbegehrens

bis      10.000                                                         10%

bis      20.000                                                  9%

bis      30.000                                                  8%

bis      50.000                                                  7%

bis    100.000                                                  6%

bis    500.000                                                  5%

über 500.000                                                             3%

 

Hierbei zählen nur die Unterschriften, die in einem Zeitraum von sechs Monaten vor Einreichung des Bürgerbegehrens geleistet wurden. Ferner können bis zur Zulässig­keitsentscheidung des Gemeinderates Unterschriften nachgereicht werden; diese dürfen auch nach der Einreichung des Bürgerbegehrens gesammelt werden.

 

(7) Die Unterschriftenlisten werden auf Antrag der Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens oder auf Anforderung der Gemeinde bis zur Einreichung des Bürgerbegehrens, längstens für sechs Monate, in den Amtsräumen der Gemeinde ausgelegt. Die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens stellen die Unter­schriftenlisten zur Verfügung. Daneben ist die freie Unterschriftensammlung zulässig. Die Gemeinde ist gegenüber den Vertreterinnen und Vertretern des Bürgerbegeh­rens auskunftspflichtig, wie viele Unterschriften ihr vorliegen. Das Bürgerbegehren wird durch schriftliche Erklärung der Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegeh­rens bei der Gemeinde eingereicht. Zugleich müssen die außerhalb der Amtsräume gesammelten Unterschriften vorgelegt werden.

 

(8) Für die in Satz 2 bestimmten Zeitabschnitte dürfen die Gemeindeorgane keine dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen treffen oder vollziehen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Vorlage der Unterschriften haben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden. Die Schutzwirkung gilt:

 

- für einen Monat auf Antrag der Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens nach Vorlage der Hälfte der in Abs. 6 geforderten Unterschriften bei der Gemeinde,

 

- nach Einreichung des Bürgerbegehrens bis zur Zulässigkeitsentscheidung des Gemeinderates,

 

- bei zulässigem Bürgerbegehren bis zur Durchführung des Bürgerentscheides.

 

(9) Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet der Gemeinderat inner­halb von zwei Monaten nach der Einreichung (...). Ein Bürgerbegehren ist unzuläs­sig, wenn es bei jeder möglichen Auslegung rechtswidrig ist. Gegen die Zurückwei­sung eines Bürgerbegehrens können die Vertreterinnen und Vertreter des Bürger­begehrens ohne Vorverfahren Klage erheben.

 

(10) Ist die Zulässigkeit gegeben, so ist innerhalb von sechs Monaten der Bürgerent­scheid durchzuführen. Bürgerentscheide sollen mit anderen Abstimmungen und Wahlen zusammengelegt werden, soweit es die Fristeinhaltung zulässt. Die Kosten des Bürgerentscheids trägt die Gemeinde. Stimmberechtigt ist jede Gemeindebürge­rin und jeder Gemeindebürger. Die Möglichkeit der brieflichen Abstimmung ist zu gewährleisten. Die Gemeinden werden ermächtigt, das Nähere durch Satzung zu re­geln.

 

(11) Ist in einem Stadtbezirk ein Bezirksausschuss gebildet worden, so kann über An­gelegenheiten, die diesem Bezirksausschuss zur Entscheidung übertragen sind, auch innerhalb des Stadtbezirks ein Bürgerentscheid stattfinden. Stimmberechtigt ist jede im Stadtbezirk wohnhafte Gemeindebürgerin und jeder im Stadtbezirk wohn­hafte Gemeindebürger. Der Antrag ist schriftlich an den Bezirksausschuss zur Wei­terleitung an den Stadtrat zu richten. Die Vorschriften der Absätze 2 bis 14 finden entspre­chend Anwendung.

 

(12) Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, in dem sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde. Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Über mehrere Frage­stellungen, die den gleichen Gegenstand betreffen, inhaltlich aber nicht miteinander vereinbar sind, wird einzeln abgestimmt. Darüber hinaus können die Stimmberech­tigten kennzeichnen, welche Alternative sie bevorzugen, wenn mehrere Fragestellun­gen mit Ja entschieden werden; in diesem Falle ist diejenige Fragestellung ange­nommen, die in der Stichfrage die meisten Stimmen erhält.

 

(13) Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses des Gemeinderates. Der Bürgerentscheid kann innerhalb von einem Jahr nur durch einen neuen Bürger­entscheid abgeändert werden (Bindungswirkung). Die Gemeinde ist zur Umsetzung des Bürgerentscheids verpflichtet. Hält die Gemeinde diese Verpflichtung nicht ein, können die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens Klage erheben.

 

(14) Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Gemeinderat die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme beschließt. Für einen Gemeinderatsbe­schluss nach Satz 1 gilt die Bindungswirkung des Absatzes 13 Satz 2 entspre­chend.

 

(15) Die vom Gemeinderat und die von den Vertreterinnen und Vertretern des Bür­gerbegehrens vorgebrachten Auffassungen zum Gegenstand eines Bürgerent­schei­des oder mehrerer Bürgerentscheide zum gleichen Gegenstand dürfen in Ver­öffent­lichungen und Veranstaltungen der Gemeinde nur in gleichem Umfang darge­stellt werden. Bei Bürgerentscheiden, die aufgrund eines Ratsreferendums stattfin­den, ist die Gemeinde verpflichtet, die Positionen zu der zur Abstimmung vorliegen­den Fragestellung ausgewogen darzustellen. Zur Information der Bürgerinnen und Bürger werden von der Gemeinde den Beteiligten die gleichen Möglichkeiten wie bei Ge­meinderatswahlen eröffnet.

 

(16) Das Ergebnis des Bürgerentscheides ist in der Gemeinde in der ortsüblichen Weise bekannt zu machen.

 

(17) In Verwaltungsgemeinschaften kann ein Bürgerbegehren von den Bürgerinnen und Bürgern aller Mitgliedsgemeinden beantragt werden, soweit Gegenstand eines Bürgerbegehrens eine Entscheidung ist, für die gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verwal­tungsgemeinschaftsordnung die Gemeinschaftsversammlung zuständig ist. Beim Bürgerentscheid entscheiden die Bürgerinnen und Bürger aller Mitgliedsgemeinden. Absätze 1 bis 16 gelten entsprechend.

 

 

§ 3

 

Art. 25a der Landkreisordnung in der Fassung vom 27. Oktober 1995 (GVBl S. 730 BayRS 2027-1-1) erhält folgenden Wortlaut:

(Auslassungen der alten Fassung sind mit (...) bezeichnet.)

 

(1) Die Landkreisbürgerinnen und Landkreisbürger können über Kreisangelegen­heiten die Durchführung eines Bürgerentscheids beantragen (Bürgerbegehren).

 

(2) Der Kreistag kann (...) beschließen, dass über eine Kreisangelegenheit ein Bür­gerentscheid stattfindet (Kreistagsreferendum).

 

(3) Ein Bürgerentscheid findet nicht statt über Angelegenheiten, die kraft Gesetz der Landrätin oder dem Landrat obliegen, über die Rechtsverhältnisse der Kreisrätinnen und Kreisräte, der Landrätin oder des Landrates und der Landkreisbediensteten und über die Haushaltssatzung.

 

(4) Das Bürgerbegehren muss eine mit Ja oder Nein zu entscheidende Fragestellung und eine Begründung enthalten sowie mindestens eine oder einen und höchstens drei Vertreterinnen oder Vertreter benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnen­den zu vertreten. Für den Fall ihrer Verhinderung können zusätzlich Stellvertreterin­nen und Stellvertreter benannt werden. Die Unterschriften für mehrere sachlich zu­sammenhängende Bürgerbegehren können auf einer Unterschriftenliste gesammelt werden. Mit der Unterschrift ist der Tag der Eintragung anzugeben.

 

(5) Das Bürgerbegehren kann nur von Personen unterzeichnet werden, die am Tage der Einreichung des Bürgerbegehrens Kreisbürgerin oder Kreisbürger sind. Für die Feststellung der Zahl der gültigen Unterschriften ist das Wählerverzeichnis vom

Stand dieses Tages maßgebend. Auf einer Unterschriftenliste dürfen immer nur Bür­gerinnen und Bürger einer kreisangehörigen Gemeinde unterschreiben. Unterschrei­ben Bürgerinnen und Bürger mehrerer Gemeinden auf einer Liste, so zählen nur die Unterschriften einer Gemeinde.

 

(6) Ein Bürgerbegehren ist dann zustandegekommen, wenn es von der folgenden Anzahl von Kreisbürgerinnen oder Kreisbürgern, bezogen auf die Zahl der Stimmbe­rechtigten (Quorum), unterstützt wird:

 

Einwohner/innen des Landkreises                        Quorum des Bürgerbegehrens

bis      100.000                                   6%

bis      500.000                                   5%

 

Hierbei zählen nur die Unterschriften, die in einem Zeitraum von sechs Monaten vor Einreichung des Bürgerbegehrens geleistet wurden. Ferner können bis zur Zulässig­keitsentscheidung des Gemeinderates Unterschriften nachgereicht werden; diese dürfen auch nach der Einreichung des Bürgerbegehrens gesammelt werden.

 

(7) Die Unterschriftenlisten werden auf Antrag der Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens oder auf Anforderung des Landkreises bis zur Einreichung des Bürgerbegehrens, längstens für sechs Monate, in den Amtsräumen der Gemeinden und des Landkreises ausgelegt. Die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegeh­rens stellen die Unterschriftenlisten zur Verfügung. Daneben ist die freie Unter­schriftensammlung zulässig. Die Gemeinden und der Landkreis sind gegenüber den Vertreterinnen und Vertretern des Bürgerbegehrens auskunftspflichtig, wie viele Un­terschriften ihnen vorliegen. Das Bürgerbegehren wird durch schriftliche Erklärung der Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens beim Landratsamt einge­reicht. Zugleich müssen die außerhalb der Amtsräume gesammelten Unterschriften vorgelegt werden.

 

(8) Für die in Satz 2 bestimmten Zeitabschnitte dürfen die Landkreisorgane keine dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen treffen oder vollziehen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Vorlage der Unterschriften haben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden. Die Schutzwirkung gilt:

 

- für einen Monat auf Antrag der Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens nach Vorlage der Hälfte der in Abs. 6 geforderten Unterschriften beim Landkreis,

 

- nach Einreichung des Bürgerbegehrens bis zur Zulässigkeitsentscheidung des Kreistages,

 

- bei zulässigem Bürgerbegehren bis zur Durchführung des Bürgerentscheides.

 

(9) Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet der Kreistag innerhalb von zwei Monaten nach der Einreichung (...). Ein Bürgerbegehren ist unzulässig, wenn es bei jeder möglichen Auslegung rechtswidrig ist. Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens können die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegeh­rens ohne Vorverfahren Klage erheben.

 

(10) Ist die Zulässigkeit gegeben, so ist innerhalb von sechs Monaten der Bürgerent­scheid durchzuführen. Bürgerentscheide sollen mit anderen Abstimmungen und Wahlen zusammengelegt werden, soweit es die Fristeinhaltung zulässt. Die Kosten des Bürgerentscheids trägt der Landkreis. Stimmberechtigt ist jede Kreisbürgerin und jeder Kreisbürger. Die Möglichkeit der brieflichen Abstimmung ist zu gewährleisten. Die Landkreise werden ermächtigt, das Nähere durch Satzung zu regeln.

 

(11) Bei einem Bürgerentscheid ist die gestellte Frage in dem Sinne entschieden, in dem sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde. Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Über mehrere Frage­stellungen, die den gleichen Gegenstand betreffen, inhaltlich aber nicht miteinander vereinbar sind, wird einzeln abgestimmt. Darüber hinaus können die Stimmberechtig­ten kennzeichnen, welche Alternative sie bevorzugen, wenn mehrere Fragestellun­gen mit Ja entschieden werden; in diesem Falle ist diejenige Fragestellung ange­nommen, die in der Stichfrage die meisten Stimmen erhält.

 

(12) Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses des Kreistages. Der Bürgerentscheid kann innerhalb von einem Jahr nur durch einen neuen Bürgerent­scheid abgeändert werden (Bindungswirkung). Der Landkreis ist zur Umsetzung des Bürgerentscheids verpflichtet. Hält der Landkreis diese Verpflichtung nicht ein, kön­nen die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens Klage erheben.

 

(13) Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Kreistag die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme beschließt. Für einen Kreistagsbeschluss nach Satz 1 gilt die Bindungswirkung des Absatzes 12 Satz 2 entsprechend.

 

(14) Die vom Kreistag und die von den Vertreterinnen und Vertretern des Bürgerbe­gehrens vorgebrachten Auffassungen zum Gegenstand eines Bürgerentscheides 

oder mehrerer Bürgerentscheide zum gleichen Gegenstand dürfen in Veröffentli­chungen und Veranstaltungen des Landkreises nur in gleichem Umfang dargestellt werden. Bei Bürgerentscheiden, die aufgrund eines Kreistagsreferendums stattfin­den, ist der Landkreis verpflichtet, die Positionen zu der zur Abstimmung vorliegen­den Fragestellung ausgewogen darzustellen. Zur Information der Bürgerinnen und Bürger werden vom Landkreis den Beteiligten die gleichen Möglichkeiten wie bei Kreistagswahlen eröffnet.

 

(15) Das Ergebnis des Bürgerentscheids ist im Landkreis in der ortsüblichen Weise bekannt zu machen.

 

(16) Die Gemeinden wirken im erforderlichen Umfang bei der Überprüfung von Bür­gerbegehren und bei der Durchführung von Bürgerentscheiden mit. Der Landkreis er­stattet den Gemeinden die dadurch entstehenden Kosten.

 

(17) Ist eine kreisangehörige Gemeinde von einer Maßnahme des Landkreises be­sonders betroffen, so kann ein Bürgerentscheid über diese Maßnahme auch von den Bürgerinnen und Bürgern dieser Gemeinde beantragt werden. Dieses Bürgerbegeh­ren muss von mindestens 25 vom Hundert der Gemeindebürgerinnen und Gemein­de­bürger unterzeichnet sein. Die Vorschriften der Absätze 1 bis 5, Absatz 6 Satz 2 und 3, Absatz 7 bis 16 finden entsprechend Anwendung.

 

 

§ 4

 

Art. 9a des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes (GLKrWG) in der Fassung vom 27.8.1995 (GVBl S. 590) wird gestrichen.

 

 

§ 5

 

Dieses Gesetz tritt am ..... in Kraft.

 

Dem Gesetzentwurf ist eine Begründung beigefügt.

 

 

B.

 

Das Staatsministerium des Innern hält die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zu­lassung des Volksbegehrens nicht für gegeben.

 

Es hat mit Schreiben vom 14. Januar 2000, eingegangen am gleichen Tag, gemäß Art. 65 Abs. 1 Satz 1 des Landeswahlgesetzes (LWG) die Entschei­dung des Verfassungsgerichtshofs beantragt. Zur Begründung führt das Staatsmi­nisterium des Innern aus:

 

Die mit dem verfassungsändernden Gesetzentwurf beabsichtigte Ausweitung der plebiszitären Mitwirkungsrechte der Bürger auf kommunaler Ebene verletze den durch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV und Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich und Wesensgehalt der Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise. Hinzu komme, dass Bestimmungen zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung sowie des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes mit der Verfassung nicht verein­bar seien. Dem Zulassungsantrag stünden darüber hinaus formale Gründe entgegen.

 

1. Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV seien Anträge auf Verfassungsänderungen, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprächen, unzulässig. Der Schutzbereich dieser "Ewigkeitsklausel" enthalte nicht nur das Demokratieprinzip selbst, sondern umfasse alle wesentlichen Merkmale freiheitlicher, rechtsstaatlicher Demokratie. Dazu gehörten die Kerninhalte und Grundprinzipien der Bayerischen Verfassung, die für die freiheitliche und rechtsstaatliche Demokratie "schlechthin prägend" seien. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs habe den Schutz­bereich des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV zwar bislang nicht abschließend festge­legt; er dürfe danach aber nicht "zu eng gesehen werden".

 

Insbesondere das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden sei in seinem Kernbereich durch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV und damit auch vor Eingriffen im Weg einer Verfas­sungsänderung geschützt. Hoegner, auf dessen Antrag die Aufnahme der "Ewig­keitsklausel" in den Verfassungstext zurückgehe, nenne die "Selbstverwaltung der Gemeinden" ausdrücklich als einen der Grundgedanken, den Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV "mindestens“ schütze. Darüber hinaus seien die Gemeinden nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BV "ursprüngliche Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts", die nach Art. 11 Abs. 4 BV dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben dienten. Beide Gesichtspunkte belegten die schlechthin prägende Bedeutung der Selbst­ver­wal­tungsgarantie für die Bayerische Verfassung. Das Selbstverwaltungsrecht der Ge­meinden sei als grundrechtsähnliches Recht verbürgt. Auch wenn das Selbst­verwal­tungsrecht den Gemeinden nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet sei, müssten sein Wesensgehalt und sein Kernbereich jedoch unangetastet bleiben. Art. 98 Satz 1 BV setze auch dem verfassungsändernden Gesetzentwurf eines Volks­begehrens Grenzen. Der Kernbereich der Selbstverwaltung der Gemeinden sei fer­ner einer Än­derung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber im Land infolge der Ver­pflichtung der Länder zur Beachtung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG entzogen.

 

Zum Gesetz zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids vom 27. Oktober 1995 (GVBl S. 730) habe der Verfassungsgerichtshof festgestellt, dass die Funkti­onsfähigkeit der gewählten Repräsentativorgane der Gemeinden als grundlegender Bestandteil des Kernbereichs der Selbstverwaltung anzusehen sei. Zu den demokra­tischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV ge­höre - unbeschadet des Bestehens plebiszitärer Elemente - die Entscheidung für eine parlamentarisch-repräsentative Demokratie. Dies beeinflusse auch die Kommu­nalverfassung. Sie dürfe jedenfalls nicht so ausgestaltet werden, "dass die ernste Gefahr einer Lähmung der gemeindlichen Tätigkeit bestehe". Diese zu Art. 11 Abs. 2 und Art. 10 BV getroffene Aussage beanspruche Geltung auch für den Schutzbereich der Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV, Art. 28 Abs. 2 GG. Unter dem Gesichts­punkt der Funk­tionsfähigkeit sei der Kernbereich der Selbstverwaltung der Land­kreise durch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV ebenfalls geschützt.

 

2. Nach diesen Vorgaben verstießen die vorgesehenen Verfassungsänderungen ge­gen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV und Art. 28 Abs. 2 GG.

 

a) Die in Art. 12a Abs. 3 BV in der Fassung des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens (im Folgenden: BV-E) und in den Ausführungsgesetzen - Art. 18a Abs. 8 GO und Art. 25a Abs. 8 LKrO, jeweils in der Fassung des Gesetzentwurfs des Volksbegeh­rens (im Folgenden: GO-E bzw. LKrO-E) - vorgesehene Sperrwirkung beginne für die Dauer eines Monats mit der Vorlage der Hälfte der für das Bürgerbegehren ge­forderten Unterschriften und dauere nach Einreichung des Bürgerbegehrens bis zur Zuläs­sigkeitsentscheidung des zuständigen Beschlussgremiums bzw. bei zuläs­sigem Bür­gerbegehren bis zur Durchführung des Bürgerentscheids. Damit würde die Sperrwir­kung für den genannten Zeitraum grundsätzlich jede dem Bürgerbegeh­ren entge­genstehende Entscheidung der Gemeinden oder Landkreise hemmen und den Voll­zug derartiger Entscheidungen verhindern. Dies verstoße gegen die Recht­sprechung des Verfassungsgerichtshofs, die dieser zum Gesetz zur Einführung des kommuna­len Bürgerentscheids vom 27. Oktober 1995 entwickelt habe und in der in­soweit von der Gefahr eines Stillstands der Verwaltungstätigkeit in der betreffenden Verwal­tungsmaterie die Rede sei. Zwar sei in jenem Gesetz die Sperrwirkung be­reits bei Vorlage eines Drittels der erforderlichen Unterschriften für zwei Monate eingetreten und habe darüber hinaus von der Einreichung des Bürger­be­gehrens bis zum Bürgerentscheid gegolten. Diese Modifikationen der vom Verfas­sungs­gerichts­hof beanstandeten Regelungen reichten aber für sich genommen nicht aus, um einen Verstoß gegen den Kernbereich und den Wesensgehalt der ge­meind­lichen Selbstverwaltung abzuwenden. In großen Gemeinden könnten danach bereits 1,5% der Stimmberechtigten die Sperrwirkung auslösen und damit die ge­wählten Vertre­tungsorgane zur Stillhaltung zwingen. Eine solche generelle und ohne Anse­hen der auf dem Spiel stehenden Belange der Gemeinden und der Landkreise ver­ordnete Sperrwirkung bedeute vor dem Hintergrund der die Kommunalverfas­sung prägenden Elemente der repräsentativen Demokratie, wie sie die Bayerische Verfas­sung ge­schaffen habe, einen schwerwiegenden Eingriff in den Kernbereich der Selbst­ver­waltungsgarantie. Die Mitwirkungsbelange der Bürger verdienten erst Schutz, wenn gesichert sei, dass auf Grund des Bürgerbegehrens ein Bürgerent­scheid tatsächlich stattfinden werde. Eine solche Verfestigung der Belange des Bürgerbegehrens liege aber erst mit der positiven Entscheidung des Gemeinderats bzw. des Kreistags über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens oder bei einer die Belange im Einzelfall ab­wägenden Gerichtsentscheidung vor.

 

Erschwerend komme hinzu, dass nach Art. 12a Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 6

BV-E die Gemeinde- und Landkreisbürger auch das Recht haben sollten, nicht nur Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises, sondern auch den Gemeinden und Landkreisen vom Staat übertragene Aufgaben durch Bürgerbegehren und Bürger­entscheid zu regeln. Auch der bisherige Ausnahmetatbestand der "Fragen der inne­ren Organisation" der Ge­meinde- bzw. Landkreisverwaltung solle wegfallen (Art. 18a Abs. 3 GO-E und Art. 25a Abs. 3 LKrO-E). Eine erhebliche Erweiterung der Sperrwirkung im Verhältnis zur bestehenden Rechtslage würde ferner die in Art. 12a Abs. 3 BV-E vorgesehene Regelung nach sich ziehen, wonach die Gemeindeorgane keine dem Begehren entge­genstehenden Entscheidungen treffen oder vollziehen dürften. Der­zeit werde insbesondere ein be­reits eingeleiteter Vollzug nicht gehemmt.

 

Auch die Rechtslage in allen anderen Bundesländern mit Ausnahme Hamburgs zeige, dass die mit dem Volksbegehren beabsichtigte Erweiterung der Sperrwirkung den Rahmen einer vor dem Kernbereich der Selbstverwaltung zulässigen Sperrwir­kung bei weitem überschreite.

 

b) Nach Art. 12a Abs. 4 BV-E solle beim Bürgerentscheid unabhängig von der Höhe der Beteiligung die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen entscheiden. Art. 12a Abs. 5 BV-E sehe überdies vor, dass der Bürgerentscheid innerhalb eines Jahres nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden dürfe. Die Bin­dung bestehe damit auch dann, wenn sich die Grundlagen und Rahmenbedingun­gen, die zu dem Bürgerentscheid geführt hätten, maßgeblich verändert hätten. Ob­wohl der vorliegende Gesetzentwurf im Verhältnis zu der vom Verfassungsgerichts­hof beurteilten Rechtslage die Bindungsdauer von drei auf ein Jahr verkürzt habe, verletze auch diese Bindungswirkung in Verbindung mit einem fehlenden Quorum für den Bürgerentscheid den Kernbereich und damit den Wesensgehalt der kommuna­len Selbstverwaltungsgarantie. Die Möglichkeit des Gemeinderats oder Kreistags, gemäß Art. 18a Abs. 2 GO-E bzw. Art. 25a Abs. 2 LKrO-E mit einfacher Mehrheit ein sog. "Ratsreferendum" bzw. "Kreistagsreferendum" zu beschließen, führe zu kei­nem anderen Ergebnis. Die Anordnung einer einjährigen Bindungswirkung im Zu­sammenwirken mit dem fehlenden Quorum für den Bürgerentscheid könne die Handlungs- und Funktionsfähigkeit der demokratisch legitimierten Gemeinde- und Landkreisorgane lähmen.

 

3. Ferner seien einzelne Änderungen der Gemeindeordnung, der Landkreisordnung und des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes als unzulässig anzusehen.

 

Die Zusammenlegung von Bürgerentscheiden mit Wahlen und Abstimmungen durch die in § 4 des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens vorgesehene Streichung des Art. 9a GLKrWG verstoße gegen den Grundsatz der Chancengleichheit und könne auch unter Kosten­minderungsgesichtspunkten nicht gerechtfertigt werden.

 

Die Sammlung von Unterschriften für mehrere sachlich zusammenhängende Bürger­begehren auf einer Unterschriftenliste gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 3 GO-E, Art. 25a Abs. 4 Satz 3 LKrO-E verstoße gegen den ungeschriebenen verfassungsrechtli­chen Grundsatz des Koppelungsverbots bzw. der "Einheit der Materie". Nur sachlich eng miteinander verbundene Sachanliegen dürften miteinander verknüpft und als solche zur Abstimmung gestellt werden. Bei der vorgesehenen Koppelung stehe nicht fest, ob jedes Begehren für sich genommen das erforderliche Quorum von Unterterstützungsunterschriften erreicht habe.

 

4. Schließlich genüge die Begründung des Gesetzentwurfs nicht den Anforderungen des Art. 74 Abs. 2 BV in Verbindung mit dem Gebot der Abstimmungsfreiheit. Nach Art. 74 Abs. 2 BV, Art. 64 Abs. 1 Satz 2 LWG müsse dem Volksbegehren ein aus­gearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf zu Grunde liegen, der Inhalt und Tragweite der zur Abstimmung gestellten Fragenstellung erkennen lasse. An­sonsten bestehe die Gefahr einer Verfälschung des Abstimmungsergebnisses. Im Einzelnen sei der Gesetzentwurf, namentlich im Hinblick auf das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 (GVBl S. 86), in folgenden Punkten unzutreffend:

 

- Wiedereinführung der Schutzwirkung eines Bürgerbegehrens,

- Abstimmungsquorum des derzeit geltenden Rechts,

- Regelung des Ratsreferendums,

- Gegenentwurf des Gemeinderats oder Kreistags,

- Stichfrage,

- Vertreterregelung,

- Einreichung des Bürgerbegehrens,

- bei Bürgerbegehren auf Landkreisebene eine nach Gemeinden getrennte

  Samm­lung von Unterschriften,

- Klage ohne Vorverfahren,

- Verlängerung der Frist für die Durchführung des Bürgerentscheids,

- Satzungsermächtigung für Ausführungsbestimmungen,

- Übernahme des Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat oder Kreistag,

- Mitwirkung der Gemeinden bei Kreisbürgerbegehren,

- falsche Bezeichnung des zu ändernden Art. 12a LKrO.

 

Die aufgeführten Unrichtigkeiten und Lücken ließen sich nicht durch eine einfache redaktionelle Änderung beheben, sondern machten umfangreiche Überarbeitungen notwendig.

 

 

C.

 

1. Der Bayerische Landtag hat am 2. Februar 2000 beschlossen, im Verfahren keine Stellungnahme abzugeben (LT-Drs. 14/2704).

 

2. Die Bayerische Staatsregierung hat sich der Stellungnahme des Staatsministeriums des Innern angeschlossen.

 

3. Der Beauftragte des Volksbegehrens hat auf die Vorlage des Bayerischen Staatsministeriums des Innern wie folgt erwidert:

 

a) Obzwar die Argumentation des Verfassungsgerichtshofs, auf die die Stellung­nahme des Staatsministeriums des Innern gestützt sei, in der Literatur kriti­siert werde, sei sie dennoch als Grundlage der Beurteilung von Eingriffen in das gemeind­liche Selbstverwaltungsrecht zu beachten. Die Ausführungen des Verfassungsge­richtshofs würden aber nur für Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht durch einfach­gesetzliche Regelungen gelten. Vorliegend handle es sich indes im wesentlichen Umfang um Regelungen auf Verfassungsebene. Für diese komme es nur darauf an, ob sie Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV oder der höherrangigen Norm des Art. 28 Abs. 2 GG wider­sprächen.

 

b) Eine Lähmung oder Einschränkung der Funktionsfähigkeit von Gemeindeorganen sei durch die vorgesehenen Regelungen nicht ernsthaft zu befürchten. Angesichts der nur geringfügigen Erweiterung der Schutzwirkung für Bürgerbegehren und Bür­gerentscheide sei ein Eingriff in den Kernbereich der Selbstverwaltung nicht ersicht­lich. Die mögliche zeitliche Verzögerung der gemeindlichen Entscheidungen betrage allenfalls sechs Wochen. Werde ein Bürgerbegehren mit der Hälfte der erforderlichen Unterschriften eingereicht, hätten die Betreiber einen Monat Zeit, um die zweite Hälf­te zu sammeln. Gelinge das nicht, falle die Schutzwirkung weg. Gelinge es, sei es dem Bürgermeister und der Gemeindeverwaltung ohne weiteres möglich, inner­halb von zwei weiteren Wochen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu prüfen. Sach­li­cher Grund für die Anordnung der Schutzwirkung sei, dass gerade in kleine­ren Ge­mein­den häufig die Neigung bestehe, ein als missliebig empfundenes Bürger­be­gehren durch Schaffen vollendeter Tatsachen auszuhebeln.

 

Die vom Staatsministerium des Innern behauptete "erhebliche" Themenausweitung durch Wegfall der Beschränkung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden auf den eigenen Wirkungskreis bestehe nicht. Dasselbe gelte für die Behauptung einer erheblichen Erweiterung der Sperrwirkung. Nach dem Wortlaut des Art. 12a Abs. 3 BV-E müsse die Gemeinde einen begonnenen Vollzug nicht einstellen. Sie dürfe lediglich eine entgegenstehende Entscheidung nicht vollziehen. Seien demnach noch Handlungen der Gemeinde zum Vollzug oder im Rahmen des Vollzugs notwendig, dürften diese nicht ausgeführt werden. Sollte die einfachgesetzliche Konkretisierung jedoch aus der Sicht des Verfassungsgerichtshofs gemessen am Maßstab des ge­meindlichen Selbstverwaltungsrechts und der Mitwirkungsrechte der Bürger zu weit­ge­hend sein, könnte auch eine andere Ausgestaltung des Art. 12a BV-E nach des­sen Einführung erfolgen oder nur die betreffende einfachgesetzliche Regelung für verfas­sungswidrig gehalten werden.

 

c) Auch die Verbindung der Regelungen von Art. 12a Abs. 4 und 5 BV-E sei nicht verfassungswidrig. Die jetzige gesetzliche Regelung sehe eine einjährige Bindungs­wirkung sowie ein gestaffeltes Zustimmungsquorum vor. Der Unterschied zur vorge­schlagenen Regelung liege somit zum einen im Verzicht auf das Zustimmungs­quo­rum, zum anderen in der Nichtaufnahme eines Änderungsvorbehalts. Das Fehlen eines Quorums nach Art. 12a Abs. 4 BV-E entspreche jedoch der Regelung des Art. 2 Abs. 2 BV. Die Bindungswirkung von einem Jahr sei im Ländervergleich als aus­gesprochen kurz anzusehen. Die stets beschworene Gefahr der verschwindend geringen Minderheit, die die Bindungswirkung auslösen könne, finde in der Realität keine Entsprechung; dies hätten die bisher stattgefundenen Bürgerentscheide bestä­tigt.

 

d) Sinn der vorgesehenen Streichung des Art. 9a GLKrWG sei es, die Kosten für Bürgerentscheide durch die Zusammenlegung mit gleichzeitig stattfindenden Wahlen und Abstimmungen zu senken. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancen­gleichheit sei nicht zu befürchten, da alle Parteien formal gleichbehandelt würden und niemand bevorzugt oder benachteiligt werde.

 

e) Der vom Staatsministerium des Innern gesehene Verstoß gegen das Koppelungs­verbot liege nicht vor. Es sei ausdrücklich nur vorgesehen, dass Unterschriften für mehrere "sachlich zusammenhängende" Bürgerbegehren auf einer Unterschriften­liste gesammelt werden könnten. Was darunter zu verstehen sei und wie weit oder eng dieser sachliche Zusammenhang sein dürfe, sei der Auslegung durch die Ge­richte zugänglich.

 

f) Die vom Staatsministerium des Innern beanstandete Begründung des Gesetzent­wurfs beruhe auf zwischenzeitlich eingetretenen Änderungen durch das Gesetz vom 26. März 1999. Das erfordere eine Aktualisierung der Begründung des Gesetzent­wurfs des Volksbegehrens gegenüber dem Staatsministerium des Innern. Diese Än­derung sei nach Art. 64 Abs. 2 Satz 2, Art. 67 Abs. 1 Satz 1 LWG zulässig.

 

Mit Schreiben vom 13. März 2000 hat der Beauftragte des Volksbegehrens ge­genüber dem Staatsministerium des Innern "redaktionelle Änderungen am Geset­zestext des Volksbegehrens" sowie "Änderungen des Begründungstextes des Ge­setzentwurfs" vorgenommen.

 

4. Das Staatsministerium des Innern hat zu den Änderungen des Gesetzentwurfs entgegnet, dass es über keine Befugnis verfüge, den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens von sich aus zu ändern.

 

 

D.

 

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens sind nicht gegeben.

 

Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß Art. 67 BV i.V.m. Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LWG über die Zulassung des Volksbegehrens zu entscheiden. Hinsichtlich des Prüfungsgegenstands ist der Verfassungsgerichtshof grundsätzlich auf die vom Staatsministerium des Innern vorgetragenen Beanstandungen beschränkt; mit seiner Vorlage an den Verfassungsgerichtshof legt das Staatsministerium des Innern den Streitgegenstand für das gerichtliche Verfahren fest (vgl. VerfGH 31, 77/89 f.). Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs ist der Verfassungsgerichtshof nicht auf die vom antragstellenden Staatsministerium des Innern als verletzt bezeichneten höherrangigen Normen beschränkt (vgl. VerfGH 47, 276/293).

 

Prüfungsmaßstab ist, soweit das Volksbegehren Verfassungsänderungen anstrebt, Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV, im Übrigen die gesamte Bayerische Verfassung. Auf weitere Prüfungsmaßstäbe kommt es hier nicht an.

 

 

I.

 

 Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sind Anträge auf Verfassungsänderungen, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen, unzulässig.

 

1. Der Schutzbereich dieser "Ewigkeitsklausel"  umfasst nicht nur das Demokratieprinzip selbst, sondern alle wesentlichen Merkmale freiheitlicher, rechtsstaatlicher Demokratie in der Ausprägung, die sie in der Bayerischen Verfassung gefunden haben (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/720 f.). Insbesondere gehören dazu auch Kernbereich und Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts der Gemein­den und Landkreise.

 

a) aa) Dafür lassen sich bereits aus der Entstehungsgeschichte Anhaltspunkte ent­nehmen. Die konkrete Fassung des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV geht auf einen Antrag Hoegners als Berichterstatter im Verfassungs-Ausschuss der Bayerischen Verfas­sunggebenden Lan­desversammlung zurück (vgl. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Verfassungs-Ausschusses der Bayerischen Verfassungge­benden Landesversamm­lung, Band I S. 187 ff.). In seinem "Lehrbuch des Bayeri­schen Verfassungsrechts" (München, 1949, § 22 Nr. 5, S. 67) zählt Hoegner eine Reihe von Verfassungsgrundsätzen und -bestimmun­gen auf, die unter den demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV „mindestens“ zu verstehen seien. Unter anderem nennt er die "Selbst­verwaltung (Art. 10, 11 BV)".

 

bb) Der Schutz von Kernbereich und Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden durch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV folgt  vor allem auch aus der Bedeutung, die ihm die Verfassung für die Ver­wirklichung des demokratischen Prinzips des Art. 2 BV zu­weist. Nach Art. 11 Abs. 4 BV dient die Selbstverwaltung der Gemeinden dem Auf­bau der Demokratie von unten nach oben. Die Gemeinden als ursprüngliche Ge­bietskörperschaften bilden die Grundlage des Staates und des demokratischen Le­bens (vgl. Art. 1 Satz 2 GO). Kenn­zeichnend für ihr Wirken im Rahmen der Angele­genheiten der örtlichen Ge­mein­schaft ist namentlich ihre Eigenverantwortlichkeit und die unmittelbare demokratische Legitimation ihrer Organe (vgl. Art. 11 Abs. 2 Satz 2, Art. 83 BV). Auf Grund dieser Stellung der Gemeinden im Gefüge des Staatsaufbaus wird das Selbstverwaltungsrecht umfassend ge­währleistet. Es sichert nicht nur den Bestand der Gemeinden als Institution und ihre Allzuständigkeit in Bezug auf die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft einschließlich der kommunalen Finanzhoheit, sondern auch und gerade die Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Organe und Verwaltun­gen (vgl. VerfGH 33, 87/95; 45, 33/43; 47, 165/172; 50, 181/203 ff.) Aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 11 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4, Art. 12 Abs. 1, Art. 83 BV folgt das Verfassungsinteresse an einer funktionierenden Selbstverwaltung. Ein fehlender Schutz der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane würde die geordnete Aufgaben­erfüllung der Gemeinden in Frage stellen (vgl. VerfGH 50, 181/203 ff.; BVerfGE 91, 228/239). Die Funktionsfähigkeit gehört somit wesensmäßig zu den demokratischen Grundgedanken, denen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV besonderen ver­fassungsrechtlichen Bestandsschutz zuweist. Auch der verfassungsändernde Ge­setzgeber hat diese Schranke zu beachten.

 

Dem kann nicht entgegengehalten werden, das Selbstverwaltungsrecht sei durch den Gesetzentwurf des Volksbegehrens gar nicht betroffen, weil Gemeindebürger, die sich durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid an der Verwaltung der Ge­meinde beteiligten, ebenfalls vom gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht Gebrauch machten. Bei der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane geht es nicht darum, diese vor der Umverteilung von Verwaltungskompetenzen  zu schützen und die Bürger von der unmittelbaren Mitwirkung auszuschließen, sondern zur Wah­rung der Interessen der Gemeindebürger eine funktions- und damit auch leistungsfähige Verwaltungsorganisation der Gemeinde zu erhalten. Dies ist ein we­sentlicher Inhalt des Selbstverwaltungsrechts, das die Gemeinde im Auftrag aller Bürger wahrnimmt  (vgl. VerfGH 36, 136/143; 40, 29/37; BVerfGE 79, 127/146 ff.).

 

cc) Für den Schutz von Kernbereich und Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise gilt hinsichtlich der Funktionsfähigkeit ihrer Organe und Verwaltungen Ent­sprechen­des (vgl. VerfGH 50, 181/203). Zwar kommt den Landkreisen keine Allzuständigkeit zu; ihr eigener Wirkungskreis wird vielmehr durch die Gesetzgebung bestimmt (vgl. Art. 10 Abs. 2 BV). Jedoch gewährleistet Art. 10 Abs. 1 BV auch den Landkreisen das Selbstverwaltungsrecht.

 

b) Rechtsänderungen, die dadurch in Kernbereich und Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts eingreifen, dass sie die Funktionsfähigkeit der Vertretungs­organe und Verwaltungen von Gemeinden und Landkreisen aushöhlen, sind nicht nur dem einfachen, sondern auch dem verfassungsändernden Gesetzgeber unter­sagt.

 

Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs darf der (einfache) Gesetzgeber die Schranken des Selbstverwaltungsrechts nicht in einer Weise setzen, dass es ausgehöhlt wird. Sein Kernbereich und sein Wesensgehalt sind unantastbar (vgl. VerfGH 37, 59/66; 38, 118/126; 41, 140/147; 47, 165/172 f.; 50, 181/204). In Konkretisierung des Selbstverwaltungsrechts hat der Gesetzgeber unter anderem auch die Pflicht, die Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane und Verwal­tungen von Gemeinden und Landkreisen zu sichern und - anders ausgedrückt - die Aushöhlung ihrer Stellung und die Lähmung ihrer Tätigkeiten durch eine Zergliede­rung der Verwaltungskompetenzen zu verhindern (vgl. VerfGH 50, 181/203 ff.; BVerfGE 91, 228/239). Der Schutz der Handlungsfähigkeit der  durch Wahlen von den Bürgern mit dieser Aufgabe betrauten Vertretungs- und Ausführungsor­gane durch das Selbstverwaltungsrecht (Art. 11 Abs. 2 Satz 2, Art. 10 Abs. 1 BV) verlangt deshalb nicht nur die Sicherstellung eines Mindestfunktionsbereichs, son­dern die der normalen, also der vollen Funktion (vgl. Lerche, BayVBl 1991, 517/519). Verstößt der einfache Gesetzgeber gegen das Verbot, die Funktionsfähigkeit der Vertretungs- und Ausführungsorgane auszuhöhlen oder ihre Tätigkeit zu lähmen, so führt dies zu einem schwerwiegenden Funktionsverlust für das Selbst­verwaltungsrecht in dem betroffenen Teilbereich.  Die Selbstverwaltung könnte insoweit allenfalls noch ein Scheindasein führen (vgl. dazu VerfGH 38, 51/65 f.).

 

Der Verfassungsgerichtshof hat deshalb in seiner Entscheidung vom 29. August 1997 zum Gesetz zur Einführung des kommunalen Bürger­entscheids vom 27. Oktober 1995 (vgl. VerfGH 50, 181 ff.) sowohl in Bezug auf die Sperrwirkung des Bürgerbegehrens - nunmehr Schutzwirkung (vgl. Art. 12a Abs. 3 BV-E) - als auch in Bezug auf die an­schließende Durchführung des Bürgerentscheids dem Gesichts­punkt der Funktionsfähigkeit der Vertretungskörperschaften der Gemeinden und Landkreise und ihrer Verwaltungen besondere Bedeutung zugemessen. Er führt dazu aus, zum Selbst­verwaltungsrecht gehöre auch, dass die verfas­sungsmäßigen Organe der Ge­meinde oder des Landkreises, ihre Bürgermeister oder Landräte und ihre "Vertre­tungskörper", funktionsfähig und in der Lage bleiben müs­sten, eigenständig und selbstverantwortlich über die Angelegenheiten der Gemeinde oder des Landkreises zu entscheiden und auf veränderte Umstände oder neue Ent­wicklungen zu reagie­ren; ebenso müssten ihre Verwaltungen fähig bleiben, diese Entscheidungen zu voll­ziehen (vgl. VerfGH 33, 87/95; 50, 181/203 ff.). Die Kommunalverfassung dürfe nicht so ausgestaltet werden, dass die ernste Gefahr einer Lähmung der Tätig­keiten der Gemeinde oder des Landkreises bestehe. Da Bürgerbegehren und Bür­gerent­scheide nur aus bestimmten Anlässen eingeleitet würden und nicht an die Stelle der kontinuierlich arbeitenden Repräsentativorgane träten, dürften die Befug­nisse der gewählten Vertretungsorgane nicht so beschnitten werden, dass dadurch das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt werde (vgl. VerfGH 50, 181/204).

 

Diese vom Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 29. August 1997 entwickelten Maßstäbe binden nicht nur den einfachen Gesetzgeber. Da sie grundle­gend auf den Tatbestand der Aushöhlung abstellen, sind sie auch für den verfas­sungs­ändernden Gesetzgeber verbindlich. Eine ihm zuzurechnende Aushöhlung von Kernbereich und Wesensgehalt der Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbst­verwaltungsorgane und ihrer Verwaltungen zöge ebenso wie ein entsprechender Eingriff des einfachen Gesetzgebers einen weitgehenden Funktionsausfall dieses Teilbereichs der Selbstverwaltung nach sich. In diesem Fall kann sich der verfassungsändernde Volksgesetzgeber - ebenso wenig wie der parlamentarische Gesetzgeber - nicht damit rechtfertigen, dass er gerade die Verfassung ändern will. Denn  Kernbereich und Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts - auch in der Ausprägung der Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane und  Verwaltungen - gehören zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung und sind daher nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV unabänderbar. Ergibt demnach eine Überprüfung verfassungsändernder Vor­schriften, dass diese die Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane von Gemein­den oder Landkreisen aushöhlen können und auf diese Weise die ernste Gefahr einer Lähmung der Verwaltungstätigkeiten dieser Körperschaften besteht, so liegt ein nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV unzulässiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht vor.

 

 

2. Unter Berücksichtigung dieser allgemeinen Grundsätze verstoßen folgende Regelungen des Gesetzentwurfs gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV:

 

a) Die vorgesehene Einführung eines Art. 12a Abs. 3 BV-E, der die Schutzwirkung des Bürgerbegehrens regelt, verletzt Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Ob dies auch für die einfachrechtlichen Ausführungsbestimmungen in Art. 18a Abs. 8 GO-E, Art. 25a Abs. 8 LKrO-E gilt, kann offen bleiben.

 

aa) Der Wortlaut des Art. 12a Abs. 3 BV-E ist so offen, dass er einfachgesetzliche Ausgestaltungen der Schutzwirkung erlaubt, die die Vertretungsorgane von Gemeinden und Landkreisen in ihrer Tätigkeit lähmen können.

 

 Art. 12a Abs. 3 BV-E ist primär isoliert, d.h. ohne die Ausführungsregelungen in Art. 18a Abs. 8 GO-E, Art. 25a Abs. 8 LKrO-E zu betrachten. Denn als ge­plantem Bestandteil der Verfassung käme ihm der erhöhte Bestandsschutz des Art. 75 BV zu.  Die Ausführungsbestim­mungen der Art. 18a Abs. 8 GO-E, Art. 25a LKrO-E unterlägen als einfaches Recht demgegen­über erleichterten Änderungsmöglichkeiten.

 

Art. 12a Abs. 3 BV-E ordnet dem Bürgerbegehren eine sog. "Schutz­wir­kung" zu, die hinsichtlich der Funktion im Wesentlichen mit dem Begriff der "Sperr­wir­kung" identisch ist, wie ihn der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 29. August 1997 verwendet hat (vgl. VerfGH 50, 181/202 ff.). Schutzwirkung bedeu­tet, dass für einen bestimmten Zeitraum vor Durchführung des Bürgerent­scheids die Gemeinde- oder Landkreisorgane keine dem Begehren ent­gegenste­hende Entschei­dung treffen oder vollziehen dürfen, es sei denn, zum Zeit­punkt der Einreichung ha­ben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden. Je nachdem, ob letztere Vor­aus­setzung erfüllt ist, wird auch ein bereits eingeleiteter Vollzug einzu­stellen sein oder nicht. Zweck der Regelung ist es vor allem, das Bürger­be­geh­ren vor der Schaf­fung vollendeter Tatsachen zu bewahren und das Kostenrisiko zu mi­nimieren.

 

Durch Art. 12a Abs. 3 BV-E soll eine Schutzwirkung bereits "für einen ausreichenden Zeitraum während der Sammlung“  der Unterschriften erreicht werden. Diese kann, wie etwa die Art. 18a Abs. 8 GO-E, Art. 25a Abs. 8 LKrO-E bestimmen, nach der Vorlage der Hälfte der erforderlichen Unterschriften einsetzen. Zwingend ist dies nach dem sehr viel weiter gehenden Wortlaut des Art. 12a Abs. 3 BV-E allerdings nicht. Der  Volksbegehrensantrag geht selbst davon aus, dass eine ge­naue Definition der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung überlassen bleibt (vgl. Art. 12a Abs. 7 BV-E). Der offene Wortlaut  der geplanten Verfassungsnorm ließe sogar eine einfachrechtliche Ausgestaltung zu, die weit über die Regelung des Art. 18a Abs. 8 GO, Art. 25a Abs. 8 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids hinaus ginge, die vom Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 29. August 1997 als mit dem Selbstverwaltungsrecht unvereinbar angesehen wurde (vgl. VerfGH 50, 181/202 ff.).

 

Art. 12a Abs. 3 BV-E verknüpft die beiden Tatbestände "für einen ausreichenden Zeitraum während der Sammlung" und "von der Einreichung des Bürgerbegehrens bis zum Bürgerentscheid" mit der Zweckrichtung, dass während dieser Zeiträume keine dem Begehren entgegenstehenden Entscheidungen getroffen oder vollzogen werden dürfen. Anders als die vorgesehenen einfachrechtlichen Ausführungsrege­lungen in Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO-E, Art. 25a Abs. 8 Satz 2 LKrO-E, die kon­krete Zeitabschnitte bestimmen, lässt es Art. 12a Abs. 3 BV-E von vorneherein zu, dass die beiden Zeiträume lückenlos ineinander greifen. Der offene Wortlaut des Art. 12a Abs. 3 BV-E  würde auch eine einfachrechtliche Ausgestaltung dahingehend zulassen, dass die Schutzwirkung schon in der Anfangsphase der Unterschriftensammlung beginnt und  bis zum Ab­schluss der Sammlung andauern kann, deren Dauer in der vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung nicht begrenzt ist.  Wenn dann das Bürgerbegehren nach der Sammlung der  Unterschriften unverzüglich bei der Ge­meinde oder dem Landkreis eingereicht wird, bestünde nach Art. 12a Abs. 3 BV-E eine durchgehende  Schutzwirkung von der Vorlage  eines Teils der gesammelten Unterschriften, den der einfache Gesetzgeber  beliebig niedrig ansetzen könnte, bis zur Durchführung des Bürgerentscheids und gegebenenfalls bis zum Abschluss eines Rechtsstreits. Art. 12a Abs. 3 BV-E würde damit dem einfachen Gesetzgeber die Bestimmung einer Schutzwirkung ermöglichen, die dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidungen lü­ckenlos von einem Zeitpunkt in der Anfangsphase der Unterschriftensammlung bis zur Durchführung des Bürgerentscheids zu verhindern vermag. Mit dieser Offenheit des Tatbestands zeigt Art. 12a Abs. 3 BV-E dem Regelungsspielraum des einfachen Gesetzgebers keine klaren Grenzen auf.  Art. 18a Abs. 8 GO-E, Art. 25a Abs. 8 LkrO-E stellen nur eine von vielen denkbaren Möglichkeiten dar, diese weitreichende Verfassungsnorm einfachrechtlich auszufüllen. Art. 12a Abs. 3 BV-E schließt es nicht aus, denkbare äußerste Grenzen der Schutzwirkung auszuschöp­fen, und erscheint insoweit geradezu uferlos.

 

Eine weit in das Vorfeld der Zulässigkeitsentscheidung verlagerte Schutzwirkung wäre geeignet, die Verwaltungstätigkeit der Gemeinden und Landkreise auf einzelnen Tätigkeitsfeldern zu lähmen.  Für eine bestimmte Angelegenheit, aber auch für ganze Tä­tigkeitsgebiete kann dies einen faktischen Still­stand der Verwaltungstätigkeit bedeuten. Beson­ders anfällig erscheinen insoweit Entscheidungsvorgänge, die sich

über längere Zeit­räume erstrecken und zahlreiche Folgeentscheidungen einschließen. Zu denken ist hier etwa an Grundsatzentschei­dungen auf der kommunalen

Ebene, die eine Wei­chen­stellung für den nachfolgen­den Vollzug zum Inhalt haben und die Grundlage für eine Vielzahl von Verwaltungs­akten bilden, oder an Planungsent­scheidungen verschiedenster Art, deren Vollzug ebenfalls breite Auswirkungen hat. Dadurch könnte es den Gemeinden verwehrt sein, auch mehrere bestimmte ihnen nach Art. 83 Abs. 1 BV zugewiesene Aufgaben zu erfüllen. Das steht in den bezeichneten Auswirkungen dem - zeitweisen - Entzug von Aufgaben, die den Wesensgehalt der Selbstverwaltung prägen, gleich. Der Verfassungsgerichtshof verkennt nicht, dass es in dem Zusammenhang eine Reihe von Vorgängen gibt, die ohne wesentliche Nachteile oder Schäden für die Gemeinde oder den Landkreis hinausgeschoben werden können. In gleichem Maß lassen sich aber auch  Situationen ab­se­hen, in denen günstige, nicht wiederkeh­rende Gelegenheiten nicht wahrgenommen wer­den können oder in denen die Durchfüh­rung einer für das Gemeinwohl oder die Rechts­ansprüche einzelner Bürger wichtigen Maßnahme wesentlich verzögert oder über­haupt unmöglich wird (vgl. VerfGH 50, 181/205 f.). Ein der verfassungsrechtli­chen Prüfung entzogener Progno­sespielraum des Volksgesetzgebers für die Beur­teilung solcher Gefahren ist im Übrigen nicht ersicht­lich (vgl. dazu VerfGH 39, 17/28; BVerfGE 50, 290/332 f.).

 

Im Vergleich dazu ist im geltenden Recht (i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeinde­ordnung und der Landkreisordnung vom 26.März1999) eine gesetzliche Sperrwirkung erst nach Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vor­ge­sehen (vgl. Art. 18a Abs. 9 GO, Art. 12a Abs. 9 LKrO). Vor diesem Zeitraum kann durch eine verwaltungsgerichtliche Anordnung nach § 123 VwGO eine Sperrwirkung auf Grund einer konkreten gerichtlichen Abwägung erreicht werden, wobei die Erfüllung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Bürgerbegehrens gesichert er­schei­nen muss (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 624/626).

 

bb) Die weite Fassung des Art. 12a Abs. 3 BV-E überschreitet die Gren­zen, die Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV für den Bereich der Selbstverwaltung auch dem verfassungsändernden Gesetz­geber zieht, weil sie kleinen Minderheiten schon beim Sammeln der Stimmen für ein Bürgerbegehren Möglich­keiten der Mitbestimmung und Verhinderung eröffnet, die zu einer Aushöhlung der Selbst­verwaltung führen können.

 

Die Verfassung stellt beim Teilhaberecht des Art. 7 Abs. 2 BV auf die Gesamtheit der Bürger, nicht aber auf Minderheiten, kleine Grup­pen oder Einzelpersonen ab (vgl. Meder, Die Verfas­sung des Freistaates Bayern, 4. Aufl., 1992, RdNr. 7 zu Art. 2). Eine Legitimation ist nur dann als demokratisch anzusehen, wenn sie auf die Ge­samtheit der Bürger, d.h. auf das Volk zurückgeht (vgl. BVerfGE 93, 37/67). Die Sammlung eines Teils der erforderlichen Unterschriften, die die Durchführung des Bürgerentscheids aber noch nicht sicherstellt, verleiht keine demokrati­sche Legitimation, die der aus demokratischen Kommunalwahlen hervorgegangenen Legitimation auch nur annähernd vergleichbar wäre. Die Herrschaft oder auch nur ein unpro­portionaler Einfluss von Minderheiten wäre mit dem Grundsatz einer funktionierenden Demokratie nicht vereinbar. Die Vermeidung einer Herr­schaft von Minderheiten in jeder Form war im Üb­rigen bereits bei der Schaffung des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV ein wesentliches Anlie­gen aller in der Bayerischen Verfassunggeben­den Landesversammlung vertreten­en Parteien von der CSU bis zur KPD (vgl. Stenographische Berichte, Band I S. 187  ff., insbesondere S. 189 - 191). Aus diesen Gründen können vor Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV Ver­fas­sungsänderungen kei­nen Be­stand haben, die Minderheiten einen Ein­fluss auf die Kommunalverwaltung verschaf­fen, der von ihrer demokratischen Legi­timation nicht gedeckt ist. Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV lässt es damit nicht zu, die Funk­tionsfähigkeit der kommunalen Vertretungs­organe durch Minderheiten in Frage zu stellen, denen unter dem Gesichtspunkt der Vor­schriften über Bürger­begehren und Bürger­entscheide noch keine gesicherte Rechtsposition zugewachsen ist.

 

Die in Art. 12a Abs. 3 BV-E vorgesehene Verfassungsbestimmung würde es dem ein­fachen Gesetzgeber ermöglichen, die Schutzwirkung des Bürgerbegehrens bereits dann eintreten zu lassen, wenn nur ein beliebig kleiner Teil der nach dem Gesetz erforderlichen Stimmen gesammelt ist. Liegt aber  nur ein Bruchteil der nach einfachem Recht erforderlichen Unterschriften vor, besteht noch keine Si­cherheit, dass das Bürgerbegehren den notwendigen Erfolg findet und es zu einem Bürgerentscheid kommt. Das Bürger­be­gehren ist zu einem solch frühen Zeitpunkt rechtlich noch nicht so verfestigt, dass von dem Status einer absehbaren Zuläs­sigkeit die Rede sein könnte, der eine Durchführungssicherung allenfalls zu rechtfer­tigen vermöchte (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 624/626). Gleichwohl würde es schon in diesem frühen Stadium zur Blo­ckade der Vertretungs­organe und der Verwaltungen führen. Soweit die Begründung des Volksbegehrens in diesem Zusammen­hang auf fachgerichtliche Rechtsprechung außerbayerischer Gerichte hinweist, wo­nach die Sammlung der Unterschriften wegen des mit dem Bürgerbegehren ver­bun­denen Kostenrisikos ohne Schutzwirkung unzumutbar sei, sowie generell den Gesichtspunkt der Schaffung vollendeter Tatsachen hervor­hebt, überzeugt dies nicht. Solche Tatbestände können zu Guns­ten eines Bürgerbegehrens eben erst dann in die Waagschale gelegt werden, wenn das Bürgerbegehren einen rechtlich gesicherten Status erlangt hat. Hinzu kommt, dass Art. 12a Abs. 2 BV-E das freie Sammeln von Unterschriften ausdrücklich ermög­licht. Eine Stimmabgabe, die so weit als möglich frei von Beeinflussungen ist, ist damit nicht sichergestellt (vgl. VerfGH 50, 181/207). Im Ergebnis bedeutet das, dass ver­hältnismäßig kleine Min­derheiten ohne hinreichende demokratische Legitimation, insbesondere auch nach­haltig agierende Interessengruppen, verhältnismäßig großen Einfluss auf einzelne Entscheidungen oder Tätigkeitsfelder der Gemeinden oder Landkreise gewinnen können (vgl. Henneke, ZG 1996, 1/16 und 20 ff.; a. A. Jung, BayVBl 1998, 225/227 ff.). Geringe zeitliche und inhaltliche Anforderungen an den Eintritt und die Dauer der Schutz­wirkung, wie sie der offene Wortlaut des Art. 12a Abs. 3 BV-E nicht ausschließt, bringen die Gefahr mit sich, dass kleine Minderheiten von der Mög­lichkeit, das kom­mu­nale Geschehen zu blockieren, Ge­brauch ma­chen (vgl. VerfGH 50, 181/206).

 

cc) Ob für die Art. 12a Abs. 3 BV-E ausführenden einfachrechtlichen Vorschriften in Art. 18a Abs. 8 GO-E, Art. 25a Abs. 8 LKrO-E (vgl. Art. 12a Abs. 7 BV-E) ein an­deres Ergebnis zu gelten hätte, bedarf keiner Entscheidung. Zwar unterscheiden sie sich von Art. 12a Abs. 3 BV-E darin, dass sie den "ausreichenden Zeitraum wäh­rend der Sammlung" auf "einen Mo­nat ... nach Vorlage der Hälfte der ... gefor­derten Unterschriften" konkretisieren. Insoweit stellen sie aber nur eine von vielen denkba­ren Ausführungsregelungen dar. An dem offenen Tat­bestand der verfas­sungsrecht­lichen Grundnorm des Art. 12a Abs. 3 BV-E, der selbst eine extreme Vorverlage­rung der Schutzwirkung nicht ausschließt und deshalb Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV ver­letzt, ändern sie nichts. Darauf, ob diese Ausführungsre­gelung mit dem Selbstverwaltungsrecht noch im Einklang stünde, kommt es nicht mehr an, weil der Volksbegehrensgesetzentwurf in wesentlichen anderen Tei­len zu beanstan­den ist.

 

 

b) Auch das Fehlen eines Quorums im Zusammenwirken mit der Bindungswirkung des Bürgerentscheids nach Art. 12a Abs. 4 und 5 BV-E  und der vorgesehenen einfachrechtlichen Ausgestaltung kann für den Bereich der Selbstverwaltung vor Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV keinen Bestand haben. Diese Vorschriften hätten ebenfalls eine Aushöhlung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane von Gemeinden und Landkreisen sowie ihrer Verwaltungen zur Folge, ohne dass dies durch eine hinreichende demokratische Legitimation des Bürgerentscheids gerechtfertigt wäre.

 

aa) Es besteht eine Wechselwirkung zwischen demokrati­scher Legitimation und zulässiger Bindung des Gemeinderats oder Kreistags. Je hö­her ein (Zustimmungs-

oder Beteiligungs-)Quorum angesetzt wird, umso mehr liegt eine Legitimation vor, die der aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen de­mokra­tischen Legitimation von Vertretungsorganen angenähert ist. Umso mehr ist es dann auch vertretbar, zum Schutz des aufwändigen Verfahrens der Bürgerbetei­li­gung eine begrenzte, mit einer Öffnungsklausel für den Fall von Änderungen der Sach- oder Rechts­lage versehene Bindungswirkung einzuführen  (vgl. Knemeyer, DVBl 1998, 113/115). Bürgerent­scheiden, für die - wie nach Art. 12a Abs. 4 BV-E vorgesehen - we­der ein Beteili­gungs- noch ein Zustimmungsquorum gilt, kann keine hinreichende demo­kratische Legiti­mation zuerkannt  werden (vgl. Ritgen, NVwZ 2000, 129/130). Dies trifft um so mehr zu, als bei Ab­stimmungen in Bürgerentscheiden regelmäßig deutlich niedrigere Beteiligungen ver­zeichnet werden als bei Kommunalwahlen (vgl. Thum, BayVBl 1998, 193/194; ders. BayVBl 2000, 74/75 ff.; LT-Drs. 14/133 S. 10).

 

In seiner Entscheidung vom 29. August 1997 hat der Verfassungsgerichtshof in der Kombination einer extrem langen, nicht durch sachliche Ausnahmen gelockerten Bindungs­wirkung für den Bürgerentscheid mit einem Verzicht auf jegliches Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum einen Verstoß gegen das Selbstverwaltungsrecht erblickt (vgl. VerfGH 50, 181/206 ff.). Der Verfassungsgerichtshof hat dazu insbesondere aus­ge­führt, dass der Gemeinderat oder der Kreistag angesichts der in der damaligen ge­setzlichen Regelung enthaltenen dreijährigen Bindungswirkung nicht mehr ange­mes­sen handeln und auf veränderte Umstände und neue Entwicklungen nicht mehr rea­gieren könne. Im Hinblick auf das Fehlen jeglichen Beteiligungs- oder Zustim­mungs­quorums werde es möglich gemacht, dass bei beliebig geringer Beteiligung auch sehr kleine Minderheiten über die Geschicke der Gemeinde oder des Land­kreises bestimmen könnten.

 

bb) Nach Art. 12a Abs. 5 BV-E soll die Dauer der Bindungswirkung nunmehr nur noch ein Jahr betragen. Dies ist zwar keine extrem lange Bindungswirkung wie die dreijährige Frist nach Art. 18a Abs. 13 Satz 2 GO und Art. 25a Abs. 12 Satz 2 LKrO, jeweils i.d.F. des Gesetzes zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids (VerfGH 50, 181/206). Die Dauer der Bindungswirkung ist - vor dem Hintergrund, dass gleichzeitig der Wegfall eines Quorums verlangt wird - mit einem Jahr aber immer noch als lang anzusehen, namentlich wenn veränderte Umstände oder neue Entwicklungen eine Än­de­rung erfordern. Eine entsprechende Öffnungsklausel, wie sie derzeit Art. 18a Abs. 13 Satz 2 GO und Art. 12a Abs. 12 Satz 2 LKrO enthalten,

weisen weder Art. 12a BV-E noch die Ausführungsgesetze nach Art. 12a Abs. 7

BV-E auf. Zwar er­öffnen Art. 18a Abs. 2 GO-E und Art. 25a Abs. 2 LKrO-E die Möglichkeit, dass der Gemeinderat oder Kreistag ein sog. Ratsreferendum bzw. Kreistagsreferendum be­schließt. Doch wiegt dies das Fehlen einer Öffnungsklausel nicht auf. Dazu ist dieses Instrumentarium viel zu unflexibel und zu zeitaufwändig. Zu berücksichtigen sind auch kommunalpolitisch motivierte Hemmungen bei den kommunalen Vertretungsorganen, gegen eine an sich bindende Entscheidung der Gemeinde- oder Landkreisbürger mit einem neuen Referendum vorzugehen (vgl. VerfGH 50, 181/208). Dass dabei die einfache und nicht wie noch nach dem Gesetz zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids eine Zweidrittelmehrheit gilt (vgl. Art. 18a Abs. 12 Satz 1 GO-E, Art. 25a Abs. 11 Satz 1 LKrO-E), ist deshalb nur von untergeordneter Bedeutung. Bei einer Gesamt­würdi­gung der Bindungswirkung handelt es sich um eine übermäßig starre Rege­lung mit einer immer noch erheblichen zeitlichen Ausdehnung.

 

Die Auswirkungen dieser vorgeschlagenen  Regelungen werden dadurch verschärft, dass die Bindungswirkung schon von sehr kleinen Minderheiten oder Interessengruppen herbeigeführt werden könnte (vgl. Henneke, ZG 1996, 1/20; a. A. Jung, BayVBl 1998, 225/232). Denn Art. 12a Abs. 4 BV-E will  jegliche Art von Quoren verbieten. Erfahrungsgemäß beteiligen sich an Bürger­entscheiden deutlich weniger Bürger als an allgemeinen Wahlen. Die Beteili­gung an Bürgerentscheiden ist darüber hinaus regelmäßig dann eingeschränkt, wenn sich der Bürgerentscheid auf eine Thematik bezieht, die aus sachlichen oder örtli­chen Grün­den von eher unter­geordnetem Interesse ist. Dies hat gegebenenfalls zur Folge, dass an dem Bürgerentscheid nur ein beliebig geringer Ausschnitt aus der Gesamtheit der Ge­meinde-

oder Kreisbürger teilnimmt und er dennoch Gültigkeit be­sitzt. Solchen Bürger­entscheiden, die im Ein­zelfall von Mehrheiten beschlossen wer­den können, die aus geringsten Beteili­gungen und im Vorfeld aus freien, möglicherweise nicht beeinflus­sungsfreien Unterschriftensamm­lungen (vgl. Art. 12a Abs. 2 BV-E) hervor­gehen sowie oftmals nur Sonderinteressen vertreten, soll gleichwohl von Verfas­sungs we­gen eine Bestandskraft von einem Jahr zukommen (vgl. Art. 12a Abs. 5 BV-E). Zudem ist keine Öffnungsklausel vorgesehen, die eine Reaktion auf veränderte Um­stände erlaubte. Die durch einen  Bürgerentscheid  herbeigeführte Regelung unterscheidet sich insoweit grund­legend von den Regelungen, die im Weg der Volksgesetzgebung ergehen; diese können jederzeit durch ein Gesetz des Landtags aufgehoben oder abgeändert werden kann (vgl. Art. 72 ff. BV; VerfGH 50, 181/207).

 

Grundsätzlich ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn Bürgerentscheide - in Grenzen - davor bewahrt werden, dass sie alsbald durch Gemeinderats- oder Kreistagsbeschlüsse wieder aufgehoben wer­den und die dahinter stehende Sachfrage anders gelöst wird. Bei einer entsprechenden Regelung muss eine angemessene Ab­wägung zwischen dem Interesse am Bestand des Bürgerentscheids und der Handlungs- und Funktionsfähigkeit der Gemeinden und Landkreise zu Grunde liegen. Die Grenze des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV ist allerdings dann überschritten, wenn die nicht unerhebliche Bestandskraft von einem Jahr von beliebig  kleinen Minderheiten herbei­geführt werden könnte, ohne dass eine Öffnungsklausel dem Gemeinderat oder dem Kreistag eine Reaktion auf veränderte Umstände erlaubte. Das Mehrheitsprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV führt zu keiner anderen Beurteilung, weil diese Vorschrift den Be­griff der Mehrheit nicht festlegt (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/723). Eine Lösung des dahinter stehenden verfassungs­rechtlichen Problems zu Gunsten der Entschei­dung kleiner Minderheiten  - wie im Volksbegehren vorgesehen - wider­spricht den demokratischen Grundgedanken der Verfassung, weil sie eine Herr­schaft von Minderheiten nicht nur nicht ausschließt, sondern sie sogar begünstigt. Eine von Verfassungs wegen ermöglichte Regelung der Herrschaft von Minderheiten ist jedoch ein Verstoß gegen die demokratischen Grund­gedanken der Verfassung.

 

c) Zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung führt es, dass nach Art. 11 Abs. 2 Satz 3 BV-E das Selbst­verwaltungsrecht der Gemeinden außer von den "besonderen Gemeindeorganen" auch von den Gemeindebürgern in Wahlen und Bürgerentscheiden ausgeübt werden soll. Aus Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV folgt das Verfassungsinter­esse an einer funktionierenden Demokratie auch auf gemeindlicher Ebene (vgl. auch VerfGH BayVBl 1999, 719/724). Auch aus Art. 11 Abs. 2 Satz 3 BV-E kann deshalb nicht legitimiert werden, dass demokratisch nicht hinreichend verfestigte  kleine Minderheiten von Gemeindebürgern einen bestimmenden Einfluss auf das gemeind­liche Geschehen gewinnen können. Weder der einfache noch der ver­fassungsän­dernde Gesetzgeber dürfen deshalb die gemeindliche Organisations­struktur in einer Weise zergliedern, dass die Kompetenzen der Vertre­tungs- und Ausfüh­rungsorgane ohne hinreichende demokratische Rechtfertigung gelähmt werden (vgl. BVerfGE 91, 228/239).

 

d) Soweit in anderen Bundesländern längere Bindungswirkungen als im geltenden bayerischen Recht (vgl. Art. 18a Abs. 13 Satz 2 GO, Art. 12a Abs. 12 Satz 2 LKrO) angeordnet sind, geht dies in der Regel  mit höheren Zustimmungs- oder Beteiligungsquo­ren einher, die in einer Reihe von Ländern 25 % und 30 % betragen (vgl. Knemeyer, DVBl 1998, 113/115 f.; Henneke, ZG 1996, 1/11 f., 13 ff. und 22; Hager, VerwArch 1993, 97/118 ff.).

 

 

II.

 

Die vorgeschlagenen Art. 18a Abs. 4 Satz 3 GO-E, Art. 25a Abs. 4 Satz 3 LKrO-E  verstoßen gegen das Rechtsstaatsprinzip  des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV.

 

1. Ein Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips ist das Gebot der Normenklarheit. Danach dürfen Gesetze nicht "in sich widerspruchsvoll sein" (vgl. VerfGH 31, 198/206; BVerfGE 1, 14/45). Sowohl im Interesse der Rechtsanwender wie der Rechtsunterworfenen darf die Systematik eines Gesetzes keine gedank­li­chen Brüche aufweisen; es soll erkennbar sein, welche Vorschriften im Einzelfall gel­ten sollen oder welchen von ihnen der Vorrang zukommen soll (vgl. VerfGH 33, 33/42 f.; 41, 59/65 f.).

 

2. Diese Voraussetzungen erfüllen die in Art. 18a Abs. 4 Satz 3 GO-E, Art. 25a Abs. 4 Satz 3 LKrO-E vorgesehenen Regelungen nicht. Nach diesen Vorschriften sollen die Unterschriften für mehrere sachlich zusammenhängende Bürgerbegehren auf einer Unterschriftenliste gesammelt werden können. Sowohl der Gesetzestext wie die Begründung des Volksbegehrens lassen nur den Schluss zu, dass mit einer einzigen Unterstützerunterschrift auf der gemeinsamen Unterschriftenliste die Unterschrift zugleich für mehrere - wenn auch sach­lich zusammenhängende - Bürgerbegehren geleistet wird.

 

Das steht jedoch im Widerspruch zu den Vorschriften über das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens, die ein nach Einwohnerzahlen gestaffeltes Einleitungsquorum enthalten. Wahlrechtliche Vorschriften, zu  denen diese  Bestimmungen im weitesten Sinn gehören, müssen zur Sicherstellung eines gleichen Stimmenwerts in formeller Hinsicht besonders klar gefasst werden (sog. Formalisierung der Wahlgleichheit; vgl. VerfGH 37, 19/23; 39, 75/80). Dass nach den  Vorschlägen  des Volksbegehrens ein einzelner Unterstützer für die beiden sachlich zusammenhän­genden Bürgerbegehren nur eine einzige Unterschrift auf der gemeinsamen Unter­schriften­liste leistet, lässt jedoch eine klare und eindeu­tige Zuordnung zu einem be­stimmten Bürgerbegehren nicht mehr zu. Dabei braucht noch nicht einmal berück­sichtigt zu werden, dass - wie das Beispiel für lange und kurze Tunnel in der Begrün­dung des Volksbegehrens belegt - der Be­griff des sachlichen Zusam­menhangs offenbar in einem sehr weiten Sinn verstanden werden und anscheinend sogar gegenläufige Begehren umfassen können soll. Jedenfalls würde damit eine einzelne Unterschrift gleichzeitig für zwei Bürgerbe­gehren gewertet werden können, obwohl  damit nicht hinreichend sicher ist, ob dies dem Willen des Unterstützers entspricht. Der sachliche Zusam­menhang beider Be­gehren ist dafür kein sicherer, hinreichender Beleg. Mit einer solchen Re­gelung verschwimmen die Vor­aussetzungen für die Erfül­lung des Einleitungsquorums. Im Ergebnis würden damit Unterschriften für die Erfüllung des Quorums gutgeschrieben, die nicht eindeutig für das  jeweilige Bür­gerbegehren geleistet werden und nach der be­absichtigten Gestaltung der Rechts­lage auch nicht eindeutig gelei­stet werden könnten.

 

Eine Rechtfertigung für das Sammeln von Unterschriften für sachlich zusammenhän­gende Bürgerbegehren auf einer Unterschriftenliste lässt sich im Übrigen auch nicht aus dem Bestreben herleiten, eine als wichtig empfundene Thematik zur Abstim­mung stellen zu können, wie dies der Beauftragte des Volksbegehrens in der münd­lichen Verhandlung angedeutet hat. Dies wiegt das Interesse an einer klaren Zu­ordnung der Unterschriften zu einem bestimmten Bürgerbegehren bei weitem nicht auf. Wenn eine als wichtig empfundene, im Vorfeld des Bürgerbegehrens in einzelne Fragen aufgespaltene Thematik zur Abstimmung gebracht werden soll, kann dies nur durch eine Verallgemeinerung der Fragestellung erfolgen, die alle aufgeworfenen Fragen einschließt, sofern dies im Einzelfall möglich ist. Es kann dann also im Bei­spiel der Begründung des Volksbegehrens nicht die Frage nach "kurzen oder langen Tunnel", sondern nur nach "Tunnel überhaupt" gestellt werden. Gegebenen­falls mag hier die Möglichkeit des Bürgerantrags nach Art. 18b GO weiterhelfen können.

 

 

 

III.

 

Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens erfüllt die Anforderungen des Art. 74 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 BV nicht hinreichend.

 

1. Nach Art. 74 Abs. 2 BV, Art. 64 Abs. 1 Satz 2 LWG muss dem Volksbegehren ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf zu Grunde liegen. Der Bürger muss auf allen Stufen eines Volksgesetzgebungsverfahrens aus dem Gesetzentwurf und dessen Begründung die Ab­stim­mungsfrage und deren Bedeutung und Tragweite entnehmen können. Dies for­dert  das Grundrecht auf Teilhabe an der Staatsgewalt gemäß Art. 7 Abs. 2 BV in Gestalt der Abstimmungsfreiheit. Zwar ist der dem Volk zum Volksentscheid vorzulegende Gesetzentwurf mit einer Weisung der Staats­regierung zu begleiten, die bündig und sachlich sowohl die Be­gründung der Antrag­steller wie die Auffassung der Staatsregierung über den Gegen­stand darle­gen soll (Art. 74 Abs. 7 BV). Das gilt jedoch erst für die abschließende Stufe des Gesetzgebungsverfahrens, den Volksentscheid, erfasst also vor allem nicht die Stufe der Feststellung des Zehntels der stimmberechtigten Bürger nach Art. 74 Abs. 1 BV. Außerdem ist das Ziel der Regelung des Art. 74 Abs. 7 BV nur, dem Volk eine abwä­gen­de Ent­scheidung zu ermöglichen (VerfGH 29, 244/254 f.; 31, 77/94). Die Ent­scheidung der Stimm­be­rech­tigten über den Gesetzentwurf selbst kann dagegen nur dann sach­gerecht aus­fallen, wenn dieser so ausgestaltet ist, dass sie seinen Inhalt verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschät­zen kön­nen (vgl. VerfGH 31, 77/95; 47, 1/15).

 

Mit diesen Grundsätzen ist es nicht verein­bar, wenn im Gesetz­entwurf und seiner Begründung in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tat­sachen be­haup­tet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder un­vollständig er­läutert wird. Unschädlich mag es zwar sein, wenn Tat­sachenmit­tei­lungen und Erläuterungen zur Rechtslage im Sinn des politischen An­liegens des Volksbegehrens "gefärbt" sind. Denn die Darstellung des Anliegens des Volks­be­geh­rens ist ein Mittel des politischen Meinungskampfes, bei dem sich die Elemente der Tatsachenbehaup­tung oder -mitteilung häufig mit Wert­urteilen über die bis­herige Rechtslage mischen. Insofern ist es grundsätzlich hinnehmbar, wenn die abzulösen­de Rechtslage in der Begründung eines Volks­be­geh­rens mit einer pla­kativen Argu­mentation abgewertet wird. Die Gren­ze einer sach­lich vertretbaren Dar­stellung des Anliegens des Volksbegehrens ist aber je­denfalls dann überschritten, wenn bei der Erläuterung der konkreten Rechts­lage, die abge­löst werden soll, ein wichtiges, be­reits in Kraft getretenes Änderungs­ge­setz über­haupt nicht in den Blick genommen wird und dadurch bei den Stimmbe­rechtigten der Eindruck hervorgerufen wird, dieses Regelungswerk gebe es (noch)  nicht.

 

2. Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens weist nach diesen Maßstäben so erheb­li­che sachliche Mängel auf, dass er die Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 BV im Ganzen nicht erfüllt. Diese Mängel beruhen durchwegs darauf, dass der Gesetzentwurf in seinem Inhalt und in seiner Begrün­dung das im Anschluss an die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 29. August 1997 und an den darin erteilten Gesetzgebungsauftrag (vgl. VerfGH 50, 181/209) ergangene Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Land­kreisordnung vom 26. März 1999 (GVBl S. 86) weitgehend nicht berücksichtigt hat.

 

a) Im Einzelnen handelt es sich um folgende Mängel:

 

aa) In der Begründung des Volksbegehrens wird ausgeführt, dass nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 29. August 1997, die Teile des Gesetzes zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids für nichtig oder für mit der Verfassung unvereinbar erklärt hat, eine Schutzwirkung wieder ein­ge­führt werden solle, insbesondere um eine eingetretene Rechtsunsicherheit zu be­enden. Dabei wird fehlerhaft nicht darauf eingegangen, dass im derzeit geltenden Recht - nach Art. 18a Abs. 9 GO und Art. 12a Abs. 9 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 - ebenfalls eine Schutzwirkung (bislang allgemein als Sperr­wir­kung bezeichnet) angeordnet ist, und zwar ab der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Korrekt wäre es gewesen, die Unterschiede der ver­schiedenen Schutz- oder Sperrwirkungen darzustellen.

 

bb) In der Begründung des Volksbegehrens zur Bindungswirkung wird ausgeführt, dass durch die vorgeschlagene Festschreibung einer einjährigen Bindungswirkung (u.a. in Art. 12a Abs. 5 BV-E) diese von bisher drei auf ein Jahr verkürzt und damit der Entscheidung des Ver­fas­sungsgerichtshofs Rechnung getragen werde.  Dabei wird nicht erläutert, dass schon nach der derzeit geltenden Rechtslage - Art. 18a Abs. 13 Satz 2 GO, Art. 12a Abs. 12 Satz 2 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 - eine Bin­dungswirkung von einem Jahr besteht. Dass die Bindungswirkung nach gel­tendem Recht mit einem maßvollen Zustimmungsquorum kombiniert ist, ändert an dieser Sachlage nichts.

 

cc) Fehlerhaft ist die Darstellung des Ratsreferendums. Auch dieses gibt es bereits im geltenden Recht, wobei seit Inkrafttreten des Geset­zes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 der Gemeinderat

oder Kreistag ein solches Referendum mit einfacher Mehrheit statt frü­her mit Zweidrittelmehrheit beschließen kann. Es handelt sich also nicht um eine Neuerung des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens (vgl. Art. 18a Abs. 2 GO und Art. 12a Abs. 2 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Land­kreisordnung vom 26. März 1999).

 

dd) In der Begründung des Volksbegehrens wird fehlerhaft nicht erläu­tert, dass es dem Gemeinderat nicht erst durch den Gesetzentwurf des Volks­begeh­rens ermöglicht wird, mit einfacher Mehrheit einen Gegenentwurf im Rahmen des Bürgerentscheids mit zur Abstimmung zu stellen. Auch dies schließt bereits das geltende Recht nicht aus (vgl. Art. 18a Abs. 2 GO und Art. 12a Abs. 2 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Land­kreisordnung vom 26. März 1999).

 

ee) Es trifft nicht zu, dass erst durch den Gesetzentwurf des Volks­be­geh­rens die Stichfrage für den Fall nicht miteinander zu vereinbarender Frage­stel­lun­gen eingeführt wird. Auch das geltende Recht kennt diese Stich­frage bereits (vgl. Art. 18a Abs. 12 Sätze 3 bis 5 GO und Art. 12a Abs. 11 Sätze 3 bis 5 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreis­ordnung vom 26. März 1999).

 

ff) Die Begründung des Volksbegehrens, die Vertreterregelung werde flexibler ge­-

s­taltet und klarer gefasst, weil nur noch ein bis drei statt bisher drei Vertreter zu be­nennen seien, blendet die geltende Rechtslage aus. Diese  enthält schon eine vergleichbare Regelung (vgl. Art. 18a Abs. 4 GO und Art. 12 a Abs. 4 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemein­deordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999).

 

gg) Übersehen werden die Änderungen des Art. 18a Abs. 5 Satz 2 GO und Art. 12a Abs. 5 Satz 2 LKrO durch das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Land­kreis­ordnung vom 26. März 1999.

 

hh) Nach den Erläuterungen im Volksbegehren werden Art. 25a Abs. 5 LKrO-E zwei weitere Sätze als Sätze 3 und 4 angefügt (Markierung durch Un­ter­streichung im Antrag auf Volksbegehren). Dass eine inhaltsgleiche Regelung bereits durch Art. 12a Abs. 5 Sätze 3 und 4 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 eingeführt wurde, wird nicht dargestellt.

 

ii) Nicht erläutert wird im Volksbegehren, dass im Falle einer Unzulässigkeitserklärung des Bürgerbegehrens der Wegfall des Vorverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO bereits in Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO und Art. 12a Abs. 8 Satz 2 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 eingeführt bzw. klargestellt wurde. Diese Klar­stellung wird daher in nicht zutreffender Weise Art. 18a Abs. 9 Satz 3 GO-E, Art. 25a Abs. 9 Satz 3 LKrO-E zugeordnet.

 

jj) Die Frist für die Durchführung des Bürgerent­scheids bei zulässigem Bürgerbegehren wird irreführend dargestellt. Nach Art. 18a Abs. 10 Satz 1 GO-E, Art. 25a Abs. 10 Satz 1 LKrO-E beträgt sie sechs Monate; in der Begründung  des Volksbegehrens  wird dazu ausgeführt, die Maximalfrist für die Durchführung des Bürgerentscheids werde von drei auf sechs Monate verlängert. Doch räumt bereits das geltende Recht eine vergleichbare Frist ein, weil es zwar zunächst eine Dreimonatsfrist festlegt, aber eine annähernd voraus­setzungs­lose Verlängerung um weitere drei Monate zulässt (vgl. Art. 18a Abs. 10 Satz 1 GO und Art. 12a Abs. 10 Satz 1 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeinde­ordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999).

 

kk) Eine Satzungsermächtigung für Gemeinden und Landkreise zum Erlass näherer Ausführungsbestimmungen über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide gibt es be­reits im geltenden Recht in Art. 18a Abs. 17 Satz 1 GO und Art. 12a Abs. 17 Satz 1 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreis­ordnung vom 26. März 1999. Die Begründung im Volksbegehren legt nicht dar, dass es sich bei der Regelung in Art. 18a Abs. 10 Satz 6 GO-E, Art. 25a Abs. 10 Satz 6 LKrO-E somit um keine Neuerung handelt.

 

ll) Das geltende Recht enthält schon die Regelung, dass die einjährige Bindungs-­

wirkung auch dann gilt, wenn der Gemeinderat oder Kreistag ein Bürgerbegeh­ren durch Beschluss übernimmt und der Bürgerentscheid dadurch entfällt (vgl. Art. 18a Abs. 14 Satz 2 GO und Art. 12a Abs. 13 Satz 2 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999). Die Erläuterung zu Art. 18a Abs. 14 GO-E, Art. 25a Abs. 13 LKrO-E im Volksbegehren, die Zulässigkeit einer solchen Übernahme und ihre Wirkungen seien bislang unklar gewesen, ist mithin missverständlich.

 

mm) Zu Art. 25a Abs. 16 LKrO-E (Mitwirkung der Gemeinden bei Kreisbürger­ent­scheiden und Kostenerstattung) enthält die Begründung des Volksbe­gehrens die Aussage, dass damit eine bislang strittige Frage entschieden werde. Eine sachlich

identische Regelung weist jedoch bereits das geltende Recht in Art. 12a Abs. 16 LKrO i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 auf. Die Begründung des Volksbegehrens vermittelt daher ein fehlerhaftes Bild.

 

 

b) Auf Grund der dargelegten sachlichen Fehler können sich die Staatsbürger, die nach Art. 74 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 BV über die Schaffung des Gesetzes zu be­finden haben, kein richtiges Bild von der geltenden Rechtslage und von den ange­strebten Änderungen verschaffen. Da jeglicher Hinweis auf das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 fehlt, werden die Bürger bei ihrer Bewertung in die Irre geführt (vgl. VerfGH 31, 77/95). Es wird für eine Reihe von Gesetzesänderungen geworben, die in Wirklichkeit bereits geltendes Recht sind. Ebenso wenig werden den Staatsbürgern die Unterschiede zwischen dem Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999, mit dem der Gesetzgeber dem Gesetzgebungsauftrag des Verfas­sungsgerichtshofs nachgekommen ist, und den mit dem Volksbegehren angestrebten Änderungen vor Augen geführt. Der Gesetzentwurf erfüllt daher seine Aufklärungs- und Informationspflichten nicht.

 

3. Die dargestellten Mängel konnten von dem Beauftragten des Volksbegehrens durch Nachschieben eines in Text und Begründung berichtigten Gesetz­entwurfs nicht geheilt werden. Das Staatsministerium des Innern hat es hier zu Recht abge­lehnt, an der Änderung des Gesetz­entwurfs und seiner Begründung mitzuwirken. Auch der Verfassungsgerichtshof kann eine solche Änderung  nicht ­zulassen.

 

Durch eine Änderung, Berichtigung oder Ergänzung des Gesetzentwurfs und seiner Begründung darf der sachliche Gegenstand des Volksbegehrens nicht ge­ändert werden (vgl. Boettcher/Högner, Landeswahlgesetz - Bezirkswahlgesetz - Landeswahlordnung, 13. Aufl., 1990, RdNr. 2 zu Art. 67 LWG). Wann eine derartige Änderung anzunehmen ist, ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des auszuar­beitenden Gesetzentwurfs und der ihm beizufügenden Begründung. Diese haben nach Art. 64 Abs. 1 Satz 2 LWG die Aufgabe, der Gesamtheit der an dem gestuften Abstimmungsverfahren beteiligten Staatsbürger - angefangen von den mindestens 25.000 Unterstützern nach Art. 64 Abs. 1 Satz 3 LWG über das Zehntel der stimmbe­rechtigten Staatsbürger nach Art. 74 Abs. 1 BV bis hin zu dem über das Volks­be­gehren entscheidenden Volk (vgl. Art. 74 Abs. 5 Satz 1 BV) - über die Bedeutung und Tragweite der Abstimmungsfrage sachgerecht zu informieren. Dazu müssen Gesetzestext und Begründung verfassungsrechtlich bedenkenfrei gestaltet sein (vgl. VerfGH 29, 244/254; 31, 77/95; 47, 1/15). Diese Pflicht lässt es - wie erwähnt - na­mentlich nicht zu, dass der Gesetzentwurf und die zugehörige Begründung nicht über die geltende Rechtslage informieren, so dass in den sich am gestuften Ab­stim­mungsverfahren beteiligenden Staatsbürgern falsche Vorstellungen über das Volks­begehren hervorgerufen werden können.

 

Der Gesetzentwurf und seine Begründung dienen nicht nur dazu, die 25.000 Unterstützerunterschriften nach Art. 64 Abs. 1 Satz 3 LWG zu sammeln, sondern sie bleiben für das gesamte weitere Verfahren des Volksbegehrens und des Volksentscheids maßgeblich (vgl. Art. 64 Abs. 1 Satz 2, Art. 68 Abs. 1 Satz 2, Art. 75 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 LWG). Ein dem Gesetzentwurf und seiner Begründung anhaftender Mangel, der geeignet ist, bei den Stimmberechtigten falsche Vorstellungen über die Abstimmungs­frage her­vorzurufen und dadurch die Abstimmungsfreiheit zu beein­trächtigen, betrifft deshalb auch die Durchführung von Volksbegehren und Volksent­scheid. Ein Gesetz­entwurf, der wie hier vor allem mit seiner Begründung den Ein­druck erweckt,  die geltende Rechtslage gebe es (noch)  nicht, kann daher keines­falls die Grundlage für das weitere Volksgesetzgebungsverfah­ren bilden. Im Fall einer Än­derung würden sich aber - in Abweichung von Art. 64 Abs. 1 Satz 2 LWG - der Gesetzentwurf und die Begründung bei der Unter­schriftensammlung einerseits und bei der Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheid anderer­seits inhaltlich nicht mehr decken.

 

Eine Heilung des Mangels durch Nachschieben inhaltlich zureichender Gründe ist in dieser Verfahrenssituation ausgeschlossen. Ihre Zulassung hätte zur Folge, dass die Unterstützerunterschriften dem Gegenstand des Volksbegehrens nicht mehr mit der erforderlichen Sicherheit zugerechnet werden könnten, da sie von den Stimmberech­tigten möglicherweise auf Grund anderer Vorstellungen ge­lei­stet worden sind (vgl. VerfGH 29, 244/255; 47, 265/273; 47, 276/313). Die Unterstüt­zerunterschriften nach Art. 64 Abs. 1 Satz 3 LWG sind mit dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens, für den sie konkret geleistet wurden und der den Gegenstand des Verfahrens bildet, untrennbar verbunden; dies kann rückwirkend nicht mehr geändert werden. Eine inhaltliche Korrektur von Gesetzentwurf und Begründung mit dem Ziel der Berücksichtigung der gegenwärtigen Rechtslage durch die dargestellten weitrei­chenden Änderungen würde den sach­lichen Gegenstand des Verfahrens verändern und die Unterstützerunterschriften als Grundlage des Volksgesetzgebungsverfahrens vom weiteren Verfahren abkoppeln. Dies ist nicht zulässig.

 

Etwas anderes mag allenfalls dann anzunehmen sein, wenn es sich nur um ge­ring­fügige Mängel handelt, die für die Willensbildung der Stimmberechtigten nicht relevant waren.  Das ist namentlich der Fall bei Schreib- oder Rechenfehlern oder ähnlichen offenbaren Unrichtigkeiten, aber etwa auch bei unerlässlichen redaktionellen Anpassungen des Gesetzentwurfs an zwischenzeitlich ergangene Gesetze oder sonstige Vorschriften im Rahmen üblicher Verweisungstechnik, soweit die An­passungen keinen sachlichen Gehalt aufweisen. Der vorliegende Fall bietet indes keine Veranlassung, diese Frage weiter zu ver­tiefen.

 

4. Darüber hinaus liegt hier keine ordnungsgemäße Unterschriften­sammlung vor.

 

Der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens ging am 6. Dezember 1999 beim Staatsministerium des Innern ein. Das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 ist bereits am 1. April 1999 in Kraft getreten (vgl. § 3 Abs. 1 des Gesetzes). Dazwischen liegt also ein Zeitraum von über acht Monaten. Hinzu kommt, dass die Rechtslage im Wesentlichen schon seit dem Erscheinen des zugehörigen Gesetzentwurfs absehbar war, der das Datum 7. Dezember 1998 trägt (vgl. LT-Drs. 14/133). Das daraus hervorgegangene Parla­mentsgesetz vom 26. März 1999 entsprang auch nicht einer kurzfristigen politischen Wettbewerbssituation zwischen Landtag und Volksgesetzgeber, sondern wurde in Erfüllung des Gesetzgebungsauftrags des Verfassungsgerichtshofs in der Entschei­dung vom 29. August 1997 erlassen (vgl. VerfGH 50, 181/209). Der Verein "Mehr Demokratie e.V.", dem der Beauftragte des Volksbegehrens angehört, hat sich in dem Gesetzgebungsverfahren sogar äußern können, wie in der mündlichen Ver­handlung vom 15. März 2000 ausgeführt wurde. Es kann nicht hingenommen  werden, wenn bei einer so reichlich zur Verfügung ste­henden Zeit und den gegebenen Informationsmöglichkeiten die geltende Rechtslage nicht korrekt dargestellt und nicht rechtzeitig eingearbeitet wird. Bei der Volksgesetzgebung verbietet sich wegen der fehlenden Optimierungs- und Korrekturmöglichkeiten ein solch leichtfertiger Umgang mit einem Gesetzentwurf. Beim Vorliegen derartiger inhaltli­cher Mängel ist daher eine Verletzung der nach Art. 7 Abs. 2 BV geschützten Ab­stim­mungsfreiheit und in der Folge eine Verfälschung des Abstimmungsergeb­nis­ses nicht ausgeschlossen (vgl. VerfGH 31, 77/95).

 

Dies gilt  vor allem für die­jenigen Unterstützerunterschriften nach Art. 64 Abs. 1 Satz 3 LWG, die nach dem 1. April 1999, d.h. nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 gesammelt wurden. Sie waren schon im Zeitpunkt ihrer Leistung auf einer Grundlage gesammelt worden, deren Fehlerhaftigkeit den Betreibern des Volksbegehrens zu­rechenbar ist. Denn spätestens ab 1. April 1999 hätten diese erkennen können, dass der Gesetzentwurf und seine Begründung inhaltlich einer nicht uner­heblichen Korrektur bedurften und die Stimmberechtigten zur Vermeidung einer fal­schen Willensbildung darüber informiert werden mussten. Nach den Angaben des Beauftragten des Volksbegehrens in der mündlichen Verhandlung vom 15. März 2000 lagen zum 1. April 1999 von den nach Art. 64 Abs. 1 Satz 3 LWG erforderlichen 25.000 Unterstützerunterschriften erst etwa 18.000 vor. Von den erforderlichen Unterschriften wurde daher ein Teil auf Grund einer formal noch zutreffend dargestellten Rechtslage und ein anderer Teil auf Grund einer fehlerhaft beschriebenen Rechtslage geleistet. Bei diesen  zuletzt genannten Unterstützer­unterschriften ist nicht auszuschließen, dass sie auf Grund fehlerhafter Informationen im Gesetzentwurf und damit auf Grund falscher Vorstellungen geleistet wurden. Sol­che Unterstützerunterschriften können keine Basis für das Verfahren der Volksge­setzgebung nach Art. 74 BV, Art. 64 ff. LWG bilden.

 

 

5. Nach den vorgenannten Maßstäben kommt eine Heilung der Mängel des Gesetz­entwurfs und seiner Begründung durch Nachreichen entsprechend mängelfreier Vor­lagen nicht in Betracht. Der Umstand, dass das Gesetz zur Änderung der Gemeinde­ordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 bei der Sammlung der erfor­derlichen Unterstützerunterschriften nicht berücksichtigt wurde, erforderte nicht nur einzel­ne Korrekturen am Text des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens und einen vollständigen Ersatz erheb­li­cher Teile seiner Begründung, sondern er führt in dem vorliegenden Fall dazu, dass es an einer ordnungsgemäßen Unterschriftensammlung überhaupt fehlt. Die von dem Beauftragten des Volksbegehrens vorgelegten Korrek­turen des Gesetzentwurfs sind deshalb unbeachtlich.

 

 

IV.

 

Damit ergibt sich folgendes Bild:

 

Die Art. 12a Abs. 3 bis 5 BV-E sowie die Aus­füh­rungsvorschriften der Art. 18a Abs. 12 Satz 1 und Abs. 13 Satz 2 GO-E, Art. 25a Abs. 11 Satz 1 und Abs. 12 Satz 2 LKrO-E verstoßen gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.  Die Art. 18a Abs. 4 Satz 3 GO-E und Art. 25a Abs. 4 Satz 3 LKrO-E verstoßen  gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV.

 

Bei die­sen Vorschriften handelt es sich um wesentliche Teile des Gesetzentwurfs; sie betref­fen die Schutzwirkung des Bürgerbegehrens von Verfassungs wegen, den Ausschluss eines Quorums, die Bin­dungswirkung und die einheitliche Unterschriftensammlung für sachlich zusam­men­hängende Bürgerbegehren. Ohne diese Vorschriften wäre das mit dem Volks­begeh­ren verfolgte Anliegen ein Torso, zumal damit wesentliche Eckpunkte der Ent­schei­dung des Verfassungsgerichtshofs vom 29. August 1997 (VerfGH 50, 181) rückgän­gig gemacht und die wichtigsten Prinzipien des Volksbegehrensgesetz­ent­wurfs in der Verfassung verankert werden sollten. Es kommt  hinzu, dass eine größere Zahl der in Art. 18a GO-E und in Art. 25a LKrO-E vorgesehenen Regelungen bereits durch das Gesetz zur Änderung der Gemeindeord­nung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999 eingeführt wurde und somit geltendes Recht ist. Wenn wesentliche Teile eines Volksbegehrensgesetz­ent­wurfs wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht zu beanstanden sind, können auch die verbleibenden Teile des Gesetzentwurfs nicht als Volksbegehren zugelassen werden (vgl. VerfGH 47, 265/273 ff.). Daneben ist der Volksbegehrensgesetzentwurf nicht zulassungsfähig, weil er die Anforderungen der Art. 74 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 BV nicht erfüllt.  Der Ge­setzentwurf ist damit insgesamt nicht zulassungsfähig.

 

 

V.

 

Ob die Regelungen in Art. 12a Abs. 3 bis 5 BV-E auch gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 mit Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen, muss nicht mehr ent­schieden werden.

 

Die Vorlage des Staatsministeriums des Innern wirft ferner die Frage auf, ob die Zusammenlegung von Bürgerentscheiden mit Wahlen und Abstimmungen durch Streichung des Art. 9a GLKrWG (vgl. § 4 des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens) nach dem  Maßstab der Bayerischen Verfassung als unzulässig anzusehen ist. Damit wer­den  vielschichtige Probleme der Beurteilung des Grundsatzes der Chancengleichheit zur Prüfung gestellt. Es kann dahinstehen, ob die mit der Zusam­menlegung möglicherweise verbundenen "Mitnahmeeffekte" von der Verfassung missbil­ligt werden oder ob es sich dabei nur um Fragen politischer Zweckmäßigkeit handelt. Da der Gesetzentwurf aus anderen Gründen vor der Verfassung insgesamt keinen Bestand hat, muss diese Rechtsfrage nicht ent­schieden werden.

 

 

E.

 

Das Verfahren ist kostenfrei (vgl. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).