Vf. 3-V-00 München, den 8. November 2002
vom
8. November 2002
über den Vorlagebeschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit
1. des Zustimmungsbeschlusses des Bayerischen Landtags vom 12. Dezember 1991 (GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S), soweit er § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 4 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags (Art. 4 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GVBl S. 472) betrifft,
2. des § 3 Satz 5 der Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebühren-
pflicht vom 21. Juli 1992 (GVBl S. 254, BayRS 2251-3-1-1-S).
I.
Dem Verfahren liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:
Von der Pflicht
zur Bezahlung der Rundfunkgebühren gibt es Ausnahmen. Diese sind im
Rundfunkgebührenstaatsvertrag und in der Verordnung über die Befreiung von der
Rundfunkgebührenpflicht geregelt. Befreit sind Personen, denen soziale Gründe
oder Billigkeitsgründe zur Seite stehen sowie Einrichtungen, die gemeinnützigen
oder mildtätigen Zwecken dienen. Bei Krankenhäusern, Altenwohnheimen,
Altenheimen und Altenpflegeheimen muss die Voraussetzung der Gemeinnützigkeit
oder Mildtätigkeit nicht vorliegen; es genügt, wenn sie von der Gewerbesteuer
befreit sind. Eine Befreiung von der Gewerbesteuer besteht für diese Einrichtungen,
wenn ein bestimmter Teil ihrer Leistungen sozial hilfebedürftigen Personen
zugute kommt. Die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht ist auf die
genannten Einrichtungen beschränkt; nicht befreit sind damit z.B. private
Behinderteneinrichtungen, die zwar nicht gemeinnützigen oder mildtätigen
Zwecken dienen, aber von der Gewerbesteuer befreit sind.
In einem
Verfahren beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof machte eine private
Behinderteneinrichtung geltend, es verstoße gegen das Gleichbehandlungsgebot,
dass private Behinderteneinrichtungen von der Rundfunkgebührenbefreiung nicht
erfasst seien. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Verfahren ausgesetzt und dem
Verfassungsgerichtshof vorgelegt. Der Verwaltungsgerichtshof ist der
Auffassung, es verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 Abs. 1 BV),
dass in den Gebührenbefreiungsvorschriften private Behinderteneinrichtungen,
die zwar nicht gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken dienten, aber von der Gewerbesteuer
befreit seien, im Gegensatz zu ebenfalls nicht gemeinnützigen oder mildtätigen
Zwecken dienenden, von der Gewerbesteuer befreiten privaten Krankenhäusern,
Altenwohnheimen, Altenheimen und Altenpflegeheimen von der
Rundfunkgebührenbefreiung ausgeschlossen seien. Diese Ungleichbehandlung
vergleichbarer Einrichtungen sei nur dann zulässig, wenn sie durch sachliche
Gründe gerechtfertigt sei; derartige sachliche Gründe seien jedoch nicht
ersichtlich.
II.
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 8. November 2002 entschieden, dass die Regelungen im Rundfunkgebührenrecht, nach denen bestimmte Krankenhäuser, Altenwohnheime, Altenheime und Altenpflegeheime von der Rundfunkgebührenpflicht befreit sind, für bestimmte Behinderteneinrichtungen eine solche Befreiung dagegen nicht vorgesehen ist, wegen der weitgehenden persönlichen Gebührenbefreiung Behinderter mit dem Gleichheitssatz der Bayerischen Verfassung vereinbar sind.
Zu der Entscheidung im Einzelnen:
Der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen
Landtags zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 4 RGebStV sowie § 3
Satz 5 BefrVO sind mit Art. 118 Abs. 1 BV vereinbar, soweit
durch diese Regelungen private Behinderteneinrichtungen im Gegensatz zu
Krankenhäusern, Altenwohnheimen, Altenheimen und Altenpflegeheimen von der Rundfunkgebührenbefreiung
ausgeschlossen sind. Der bayerische Normgeber war auch nicht kraft eines
ausdrücklichen Verfassungsauftrags verpflichtet, vorgenannte private
Behinderteneinrichtungen in die Rundfunkgebührenbefreiung einzubeziehen.
1. Ein Verstoß gegen Art. 118
Abs. 1 BV liegt nicht vor.
a) Die Gebührenfinanzierung ist eine dem
öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung. Zur
Aufrechterhaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkbetriebs ist die Sicherung
des Gebührenaufkommens notwendig; die Gewährung von Ausnahmen von der Pflicht
zur Zahlung der Rundfunkgebühren wirkt sich auf die Finanzierung des Rundfunks
oder die Höhe der Kostenbelastung der übrigen (gebührenpflichtigen) Rundfunkteilnehmer
aus. Finanzielle Erwägungen stellen damit grundsätzlich sachliche
Ausgangserwägungen für die Einschränkung des Kreises der von der Rundfunkgebühr
Befreiten dar. Zudem gilt für Gebühren – wie bei Steuern – der Grundsatz der
Gleichheit der Belastung, der beherrschender Bestandteil der Steuergerechtigkeit
ist.
Eine Befreiung von den Rundfunkgebühren
ist somit die Ausnahme von der Regel. Als solche bedarf sie einer sachlichen
Rechtfertigung, da sie sonst gegen den Grundsatz der Gleichheit der Belastung
aller Rundfunkteilnehmer verstoßen würde. Der Normgeber hat demgemäß einen
engen Gestaltungsspielraum, was die Einräumung von Ausnahmen anbelangt, dagegen
einen weiten Spielraum, die Einräumung von (weiteren) Ausnahmen zu unterlassen.
Andernfalls könnte er dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Abgabengleichheit
und -gerechtigkeit nicht genügen und würde zudem die Finanzierung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks gefährden.
Der Gesetzgeber muss aber auch für die
Entscheidung, einen weiteren Fall den Ausnahmeregelungen nicht zu unterstellen,
einen sachlichen Grund haben. Der Normgeber überschreitet dann die
verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit, wenn er eine Gruppe
von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen verschieden behandelt,
obgleich zwischen den beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem
Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten.
b) Diese verfassungsrechtlichen Grenzen
sind hier nicht überschritten worden.
Für die vorliegende differenzierende
Behandlung im Rahmen der Rundfunkgebührenbefreiung besteht ein hinreichender
sachlicher Grund.
Die Teilhabe an den Informations- und Bildungsmöglichkeiten des
Rundfunks gehört zu den Grundbedürfnissen des Einzelnen. Diese Teilhabe könnte
durch eine sozialwidrige Gebührengestaltung beeinträchtigt werden. Sinn der
Ausnahmen von der Rundfunkgebührenpflicht ist es daher vor allem, bestimmten
Personengruppen aus sozialen Gründen einen weitgehend gebührenfreien Zugang zum
Rundfunkempfang zu ermöglichen. Dies kann der Normgeber dadurch erreichen, dass
er die betreffenden Personengruppen persönlich von der Rundfunkgebühr befreit.
Er kann aber auch anders verfahren, indem er für Einrichtungen, in denen sich
diese Personengruppen typischerweise befinden, bezüglich der Geräte, die sie
zur Verfügung stellen, eine Ausnahme von der Gebührenpflicht vorsieht.
Die Regelungen der Rundfunkgebührenpflicht und der Ausnahmen davon sind als Gesamtsystem zu sehen, innerhalb dessen der Normgeber vor allem seine sozialen Ziele auf unterschiedliche Weise zu verwirklichen sucht. In diesem Gesamtsystem sind für Behinderte anknüpfend an die Tatsache der Behinderung weitgehende persönliche Befreiungen von den Rundfunkgebühren vorgesehen. Für Alte und Kranke gibt es derartige Befreiungen, die spezifisch an die Tatsachen des Alters oder der Krankheit anknüpfen, dagegen nicht in vergleichbarem Umfang. Zwischen Alten und Kranken einerseits und Behinderten andererseits bestehen somit wegen der verschiedenen Ausgestaltung der persönlichen Befreiung von der Rundfunkgebühr Unterschiede. Deshalb konnten die Normgeber davon ausgehen, dass für Behinderteneinrichtungen jedenfalls tendenziell weniger Veranlassung besteht, von Seiten der Einrichtung den bei ihnen befindlichen Personen Empfangsgeräte zur Verfügung zu stellen, als dies für Krankenhäuser und Alteneinrichtungen der Fall ist. Das soziale Ziel, Behinderten einen gebührenfreien Zugang zum Rundfunkempfang zu ermöglichen, konnte wegen der weitgehenden persönlichen Befreiung Behinderter von der Rundfunkgebührenpflicht auch dann erreicht werden, wenn bestimmte Behinderteneinrichtungen als solche nicht von der Gebührenbefreiung umfasst werden.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass Behinderte möglicherweise wegen ihrer besonderen Situation persönlich keine Rundfunkgeräte zur Verfügung haben und deshalb ausschließlich auf die von der betreuenden Einrichtung bereitgestellten Geräte angewiesen sind. Denn heutzutage hat nahezu jedermann
– sei es aus eigenen Mitteln, sei es über Leistungen im Rahmen der Sozialhilfe – ein Rundfunk- oder Fernsehgerät zur Verfügung.
Angesichts des weiten Ermessens- und Gestaltungsspielraums, den der Normgeber bei der Frage einer Erstreckung einer begünstigenden Ausnahmeregelung hat, sind diese Erwägungen als sachliche und ausreichende Stütze für die unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Einrichtungen anzusehen. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu prüfen, ob hierbei die gerechteste Lösung gewählt worden ist.
2. Die Normgeber waren nicht
aufgrund eines ausdrücklichen Auftrags der Bayerischen Verfassung verpflichtet,
gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken dienende, von der Gewerbesteuer
befreite private Behinderteneinrichtungen in die Rundfunkgebührenbefreiung
einzubeziehen.
a) Ein solcher Auftrag ergibt sich
nicht aus Art. 118 a BV.
Art. 118 a Satz 1 BV enthält
ein besonderes Benachteiligungsverbot mit Grundrechtscharakter. Träger dieses
Grundrechts können nur einzelne Behinderte, nicht jedoch Behindertenverbände
oder Einrichtungen für Behinderte sein.
Neben dem Grundrecht des einzelnen
Behinderten enthält Art. 118 a Satz 2 BV einen ausdrücklichen Verfassungsauftrag
an den Staat, Behinderte zu schützen und zu fördern. Eine Benachteiligung
Behinderter liegt auch dann vor, wenn sie von Entfaltungs- und
Betätigungsmöglichkeiten ausgeschlossen sind und dies nicht durch eine auf die
Behinderung bezogene Förderungsmaßnahme hinlänglich kompensiert wird.
An einer solchen Benachteiligung fehlt es
hier. Dem Benachteiligungsverbot des Art. 118 a Satz 1 BV und
dem staatlichen Förderungsauftrag des Art. 118 a Satz 2 BV wird
im Rahmen des Rundfunkgebührenrechts dadurch Rechnung getragen, dass als
Ausgleich für behinderungsbedingte Nachteile die individuelle Befreiung
bestimmter Behinderter von der Rundfunkgebührenpflicht vorgesehen ist. Eine
darüber hinausgehende Pflicht des Staates zur Kompensation durch eine entsprechende
Befreiung von Behinderteneinrichtungen lässt sich Art. 118 a
Satz 2 BV nicht entnehmen.
b) Aus dem Sozialstaatsprinzip
(Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) lässt sich ebenfalls kein
entsprechender Verfassungsauftrag herleiten.
Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den
Staat zu sozialer Gerechtigkeit. Außerdem fordert es, dass der Gesetzgeber die
Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner Bürger sichert.
Im Übrigen steht es in der Entscheidung des Normgebers, in welchem Umfang er im
Rahmen seines Gestaltungsspielraums unter Berücksichtigung der vorhandenen
Mittel der öffentlichen Hand und anderer gleichrangiger Staatsaufgaben soziale
Hilfen oder Vergünstigungen gewähren will. Dies gilt auch für die Befreiung von
der Rundfunkgebührenpflicht.
Bayerischer Verfassungsgerichtshof