Vf. 2-IX-00 

 

 

G r ü n d e :

 

 

I.

 

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens zur Änderung der Bayerischen Verfassung und des Landeswahlgesetzes, betreffend die Mitwirkungsrechte der Bürgerinnen und Bürger im Freistaat Bayern, gegeben sind.

 

Am 6. Dezember 1999 wurde beim Bayerischen Staatsministerium des Innern der Antrag gestellt, ein Volksbegehren über den "Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Mitwirkungsrechte der Bürgerinnen und Bürger im Freistaat Bayern" zuzulassen. Das angestrebte Gesetz sieht Änderungen der Bayerischen Verfassung und des Landeswahlgesetzes vor. Das Staatsministerium des Innern hat mitgeteilt, es seien mindestens 25.000 gültige Unterschriften eingereicht worden.

 

Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens lautet:

 

§ 1

 

     Die Verfassung des Freistaates Bayern (BayRS 100-1-S), zu-

                 letzt geändert durch die Gesetze vom 20. Februar 1998 (GVBl

                 S. 38, 39, 42) wird wie folgt geändert:

                 

                 1. Art. 7 Abs. 2 erhält durch die Einfügung des Wortes

                 "Volksinitiativen" folgende Fassung:

                 

                 "(2) ¹Die Staatsbürgerin und der Staatsbürger üben ihre

                 Rechte aus durch Teilnahme an Wahlen und durch Beteiligung

                 bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie Volksinitia-

                 tiven, Volksbegehren und Volksentscheiden (Volksrechte).

                 ²Bayern setzt sich auf allen politischen Ebenen für diese

                 Volksrechte seiner Staatsbürgerinnen und Staatsbürger ein."

                 

                 2. Artikel 71 erhält folgende Fassung:

                 

                 "Die Gesetzesvorlagen werden vom Ministerpräsidenten 

                 namens der Staatsregierung, aus der Mitte des Landtags oder

                 vom Volk eingebracht."

                 

                 3. Artikel 72 Abs. 2 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(2) Staatsverträge werden vom Ministerpräsidenten nach

                 vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen; ein

                 Volksentscheid über einen Staatsvertrag findet statt, wenn

                 dies durch Volksbegehren (Art. 74) oder von einem Drittel

                 der Mitglieder des Landtages beantragt wird."

                 

                 4. Art. 73 erhält folgende Fassung:

                 

                 "Volksinitiative

                 

                 (1) 25.000 stimmberechtigte Staatsbürgerinnen und Staats-

                 bürger haben das Recht, den Landtag im Rahmen seiner Zu-

                 ständigkeit mit bestimmten Gegenständen der politischen

                 Willensbildung zu befassen (Volksinitiative). Der Volksin-

                 itiative kann auch ein ausgearbeiteter und mit Gründen ver-

                 sehener Entwurf auf Erlaß, Änderung oder Aufhebung eines

                 Gesetzes zugrundeliegen.

                 

                 (2) Die Vertrauensleute der Volksinitiative und von ihnen

                 benannte Personen haben das Recht, im Landtag und seinen

                 Ausschüssen während der Beratung gehört zu werden."

                 

                 5. Art. 74 erhält folgende Fassung:

                 

                 "Volksbegehren, Volksentscheid

                 

                 (1) Stimmt der Landtag der Volksinitiative nicht innerhalb

                 von vier Monaten in unveränderter Form zu, können die Ver-

                 trauensleute der Volksinitiative die Durchführung eines

                 Volksbegehrens verlangen.

                 

                 (2) ¹Das Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn es in-

                 nerhalb eines Kalendermonats von fünf Prozent der Stimmbe-

                 rechtigten unterstützt wird. ²Die Eintragungslisten werden

                 in den Gemeinden ausgelegt. ³Daneben ist die freie Sammlung

                 zulässig.

                 

                 (3) Rechtsgültige Volksbegehren werden dem Volk innerhalb

                 von acht Monaten zur Entscheidung vorgelegt, es sei denn,

                 der Landtag entspricht dem Volksbegehren in unveränderter

                 Form.

                 

                 (4) Die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen entschei-

                 det, unabhängig von der Höhe der Beteiligung.

                 

                 (5) Der Landtag kann dem Volk eine eigene Vorlage zur Ent-

                 scheidung mit vorlegen.

                 

                 (6) Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide,

                 die sich auf den Staatshaushalt auswirken, sind zulässig.

                 Über das Haushaltsgesetz (Art. 78 Abs. 3) im ganzen findet

                 jedoch kein Volksentscheid statt."

                 

                 

                                                             § 2

                 

                 Das Landeswahlgesetz (LWG) in der Fassung vom 9. März

                 1994 (GVBl S. 135) wird wie folgt geändert:

                 

                 1. Art. 63 Abs. 1 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(1) Das Volk tut seinen Willen unmittelbar kund und übt

                 insbesondere das unmittelbare Recht der Gesetzgebung aus

                 durch Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheide."

                 

                 2. Art. 63 Abs. 2 Satz 1 erhält folgende Fassung:

                 

                 "Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide, die

                 sich auf den Staatshaushalt auswirken, sind zulässig; über

                 das Haushaltsgesetz (Art. 78 Abs. 3 der Bayerischen Verfas-

                 sung) im ganzen findet jedoch kein Volksentscheid statt."

                 

                 3. Art. 64 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(1) ¹25.000 stimmberechtigte Staatsbürgerinnen und Staats-

                 bürger haben das Recht, den Landtag im Rahmen seiner Zu-

                 ständigkeit mit bestimmten Gegenständen der politschen Wil-

                 lensbildung zu befassen. ²Der Volksinitiative kann auch ein

                 ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Entwurf auf Er-

                 laß, Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes zugrundeliegen.

                 ³Die Volksinitiative ist schriftlich an das Präsidium des

                 Landtags zu richten. ⁴Das Stimmrecht der Unterzeichnerinnen

                 und Unterzeichner ist bei der Einreichung der Volksinitia-

                 tive nachzuweisen.

                 

                 (2) ¹Die Volksinitiative wird durch drei Vertrauensleute

                 vertreten. Erklärungen der Vertrauensleute müssen einstim-

                 mig erfolgen. ²Die Vertrauensleute müssen auf der Unter-

                 schriftenliste der Volksinitiative aufgeführt sein. ³Für

                 den Fall der Verhinderung können Stellvertreterinnen oder

                 Stellvertreter aufgeführt werden.

                 

                 (3) Auf der Unterschriftenliste muß vermerkt sein, daß die

                 Vertrauensleute der Volksinitiative die Vorlage nach der

                 Behandlung der Volksinitiative im Landtag und vor der Ein-

                 reichung des Antrags auf Durchführung des Volksbegehrens

                 ändern können.

                 

                 (4) Die Vertrauensleute der Volksinitiative und von ihnen

                 benannte Personen haben das Recht, im Landtag und seinen

                 Ausschüssen während der Beratung gehört zu werden.

                 

                 (5) Stimmt der Landtag der Volksinitiative nicht binnen

                 vier Monaten nach Einreichung in unveränderter Form zu,

                 können die Vertrauensleute der Volksinitiative die Durch-

                 führung eines Volksbegehrens beim Staatsministerium des In-

                 nern beantragen.

                 

                 (6) Die Vertrauensleute der Volksinitiative können die Vor-

                 lage bis zur Einreichung des Antrags auf Durchführung des

                 Volksbegehrens ändern."

                 

                 4. In der Überschrift des Art. 65 und des Art. 67 sowie im

                 Text des Art. 66, 67 und 68 wird jeweils das Wort "Zulas-

                 sungsantrag" durch "Durchführungsantrag" ersetzt.

                 

                 5. Art. 65 Abs. 1 Satz 1 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(1) Erachtet das Staatsministerium des Innern oder der

                 Landtag die gesetzlichen Voraussetzungen für die Durchfüh-

                 rung des Volksbegehrens nicht für gegeben, so haben diese

                 jeweils die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs her-

                 beizuführen (Art. 67 der Verfassung)."

                 

                 6. In Art. 65 Abs. 2 Satz 2 werden die Worte "durch das

                 Staatsministerium des Innern" gestrichen.

                 

                 7. In Art. 65 werden folgende neue Abs. 3, 4 und 5 einge-

                 fügt:

                 

                 "(3) ¹Bezieht sich das beabsichtigte Volksbegehren auf meh-

                 rere Gegenstände, die in keinem hinreichenden Zusammen-

                 hang stehen, so wird für die einzelnen Gegenstände getrennte

                 Eintragung beim Volksbegehren vorgesehen. ²Die Trennung

                 der Gegenstände erfolgt durch Einvernehmen zwischen den

                 Vertrauensleuten des Volksbegehrens und dem Staatsmini-

                 sterium des Innern oder durch Beschluß des Verfassungs-

                 gerichtshofs.

                 

                 (4) Die Vertrauensleute haben das Recht, bei Streitigkeiten

                 über die Durchführung der Volksinitiative, des Volksbegeh-

                 rens oder des Volksentscheides - unbeschadet der Möglich-

                 keit verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes - den Bayeri-

                 schen Verfassungsgerichtshof anzurufen.

                 

                 (5) In Verfahren über Popularklagen wegen Verfassungswid-

                 rigkeit von Rechtsvorschriften, die Gegenstand eines Volks-

                 begehrens waren, sind die Vertrauensleute des Volksbegeh-

                 rens zu beteiligen."

                 

                 8. Art. 66 Abs. 3 Satz 1 und 2 erhalten folgende Fassung:

                 

                 "(3) ¹Die Eintragungsfrist beträgt einen Kalendermonat.

                 ²Sie beginnt frühestens acht, spätestens 16 Wochen nach der

                 Veröffentlichung im Staatsanzeiger."

                 

                 9. In Art. 68 Abs. 2 wird ein neuer Satz 3 eingefügt:

                 

                 "³Die Eintragungslisten sind mindestens während der Dienst-

                 stunden und für mindestens zwei Stunden an einem Sonntag,

                 der vom Staatsministerium des Innern einheitlich für alle

                 Gemeinden bestimmt wird und am Ende der Eintragungsfrist

                 liegen soll, auszulegen."

                  

                 10. In Art. 68 wird ein neuer Abs. 3 eingefügt:

                 

                 "(3) ¹Während der Eintragungsfrist sind die Initiatoren ei-

                 nes Volksbegehrens berechtigt, selbst Unterschriften außer-

                 halb der Amtsräume zu sammeln. ²Dabei ist zu beachten, daß

                 sich auf einer Liste nur Unterzeichnerinnen und Unterzeich-

                 ner derselben Gemeinde eintragen. ³Die Eintragungslisten

                 sind den Gemeinden zur Bestätigung der ordnungsgemäßen

                 Eintragung und Stimmberechtigung der Unterzeichnenden bis 

                 zum Ende der Eintragungsfrist zuzustellen. ⁴Bei brieflicher Zu-

                 stellung muß der Poststempel auf spätestens den letzten Tag

                 der Eintragungsfrist ausgestellt sein."

                 

                 11. Art. 69 Abs. 3 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(3) ¹Wer versichert, daß er wegen Krankheit oder körperli-

                 cher Behinderung während der gesamten Eintragungszeit nicht

                 oder nur unter unzumutbaren Schwierigkeiten in der Lage

                 ist, eine Eintragungsstelle aufzusuchen, erhält auf Antrag

                 eine Eintragungsliste. ²Art. 68 Abs. 3 Satz 3 und 4 gilt

                 entsprechend."

                 

                 12. Art. 70 Abs. 1 Ziffer 6 und Ziffer 7 (Ungültige Eintra-

                 gungen) wird gestrichen.

                 

                 13. Art. 71 Abs. 2 Satz 1 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(2) ¹Das Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn es von

                 fünf Prozent der Stimmberechtigten unterstützt wird. ²Zur

                 Bestimmung der notwendigen Anzahl der Stimmberechtigten

                 wird auf das Wählerverzeichnis der letzten Wahl des Landta-

                 ges oder Volksentscheides abgestellt."

                 

                 14. Art. 72 Abs. 1 Satz 2 (Gutachten des Senats) wird ge-

                 strichen.

                 

                 15. In Art. 73 Abs. 1 Satz 1 wird das Wort "drei" durch

                 "vier" und in Abs. 3 werden die Worte "den begehrten Ge-

                 setzentwurf" durch die Worte "die begehrte Vorlage" er-

                 setzt.

                 

                 16. Art. 73 Abs. 4 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(4) Lehnt der Landtag die im Volksbegehren unterbreitete

                 Vorlage ab, so kann er dem Volk eine eigene Vorlage zur

                 Entscheidung mit vorlegen."

                 

                 17. Art. 73 Abs. 5 (Rechtsprüfung durch den Landtag) wird

                 gestrichen.

                 

                 18. Art. 75 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(1) ¹Die Staatsregierung setzt den Tag der Abstimmung

                 fest. ²Volksentscheide sollen, soweit es die Fristeinhal-

                 tung zuläßt, mit anderen Volksentscheiden und Wahlen zusam-

                 mengelegt werden.

                 

                 (2) ¹Jeder Haushalt, in dem mindestens eine stimmberechtig-

                 te Person wohnt, erhält ein Informationsheft. ²Ein stimmbe-

                 rechtigtes Haushaltsmitglied kann auch die Zusendung an ihn

                 persönlich verlangen. ³Das Informationsheft enthält in fol-

                 gender Reihenfolge:

                 

                 1. den Tag der Abstimmung;

                 

                 2. eine zusammenfassende Beschreibung des wesentlichen In-

                 halts für jede Abstimmungsvorlage in gleichem Umfang;

                 

                 3. in gleichem Umfang die Auffassung der Vertrauensleute,

                 des Landtages (aufgeteilt in die Fraktionen und Mitglieder

                 des Landtags, welche die Staatsregierung stützen und nicht

                 stützen) und der Staatsregierung, wobei jede Seite kurz auf

                 die Auffassungen der anderen Seite erwidern kann;

                 

                 4. die Abstimmungsvorlagen im Wortlaut;

                 

                 5. ein Muster des Stimmzettels und eine Erläuterung des Ab-

                 stimmungsmodus.

                 

                 (3) ¹Das Staatsministerium des Innern legt vorab für die

                 Texte nach Abs. 2 Punkt 2 und 3 eine maximale Länge und ei-

                 nen Abgabetermin fest. ²Wenn die eingereichten Texte fal-

                 sche Tatsachenbehauptungen oder diskriminierende Äuße-

                 rungen enthalten, so kann das Staatsministerium des Innern

                 eine Änderung verlangen. ³Kommt es zu keiner Einigung 

                 zwischen den Autoren und dem Staatsministerium des Innern, 

                 entscheidet letzteres.

                 

                 (4) Finanziert die Staatsregierung oder der Landtag zusätz-

                 liche Informationsmaßnahmen zu ihren Auffassungen zu den

                 Abstimmungsvorlagen, so erhalten die Vertrauensleute des

                 Volksbegehrens Finanzmittel für Informationsmaßnahmen in

                 gleicher Höhe."

                 

                 19. Art. 76 Abs. 1 Satz 2 erhält folgende Fassung:

                 

                 "²Der Stimmzettel hat den Text des zur Abstimmung vorgeleg-

                 ten Gesetzentwurfes oder sonstigen Antrags zu enthalten."

                 

                 20. Art. 76 Abs. 2 Satz 3 erhält folgende Fassung:

                 

                 "³Hat der Landtag dem Volk eine eigene Vorlage mit zur Ab-

                 stimmung vorgelegt, so wird diese nach der mit Volksbegeh-

                 ren gestellten Vorlage aufgeführt."

                 

                 21. Art. 76 Abs. 3 erhält folgende Fassung:

                 

                 "(3) ¹Die abstimmende Person hat ihre Entscheidung, ob sie

                 der Vorlage zustimmt oder diese ablehnt, auf dem Stimmzet-

                 tel durch ein Kreuz oder auf andere Weise eindeutig kennt-

                 lich zu machen. ²Im Fall des Absatz 2 haben die Abstim-

                 mungsberechtigten entsprechend mehrere Stimmen und können

                 einzeln entscheiden. ³Darüber hinaus können die Abstim-

                 mungsberechtigten kennzeichnen, welche Alternative sie be-

                 vorzugen, wenn mehrere Vorlagen eine Mehrheit bekommen."

                 

                 22. Art. 80 erhält folgende Fassung:

                 

                 "¹Eine Vorlage ist durch Volksentscheid angenommen, wenn

                 die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen auf Zustim-

                 mung lautet. ²Erhalten mehrere Vorlagen, die den gleichen

                 Gegenstand betreffen, inhaltlich aber miteinander nicht

                 vereinbar sind, eine Mehrheit, so tritt die Vorlage in

                 Kraft, die in der Stichfrage die meisten Stimmen erhält."

                 

                 

                                                             § 3

                 

                 Dieses Gesetz tritt am ... in Kraft. Anträge auf Volksbe-

                 gehren, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes eingereicht

                 werden, werden als Volksinitiative im Sinne dieses Gesetzes

                 behandelt, auch wenn die Unterschriftensammlung vor In-

                 krafttreten des Gesetzes begann.

                 

             

Dem Gesetzentwurf ist eine Begründung beigefügt.

 

 

II.

 

Das Staatsministerium des Innern hat mit Schreiben vom 11. Januar 2000, eingegangen beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof am 13. Januar 2000, gemäß Art. 65 Abs. 1 Satz 1 des Landeswahlgesetzes (LWG) die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs beantragt, weil es die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht für gegeben hält. Zur Begründung führt es aus:

 

1. Abschaffung des Quorums für verfassungsändernde vollplebiszitäre Volksentscheide gemäß Art. 74 Abs. 4 BV in der Fassung des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens (im folgenden: BV-E).

 

Durch den vorgeschlagenen Art. 74 Abs. 4 BV-E wäre ein Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum auch für eine vollplebiszitäre Verfassungsänderung ausdrücklich ausgeschlossen. Der Verfassungsgerichtshof habe jedoch entschieden, daß bei Verfassungsänderungen im Wege der Volksgesetzgebung ein Quorum erforderlich sei. Der Gerichtshof habe dargelegt, die Verfassung beanspruche auch im Verfahren der Volksgesetzgebung einen erhöhten Bestandsschutz; eine Änderung der Verfassung müsse von einem breiten politischen Konsens getragen sein, um eine angemessene demokratische Legitimation sicherzustellen. Der Verfassungsgerichtshof habe es als eine Grundentscheidung der Verfassung bezeichnet, daß die Stabilität der Verfassung und ein Mindestmaß an demokratischer Legitimation durch ein Quorum gewährleistet sein müßten. Es liege daher nahe, einen erhöhten Bestandsschutz der Verfassung zu den demokratischen Grundgedanken des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV zu zählen. Das werde auch durch Art. 75 Abs. 2 BV bestätigt, wonach Beschlüsse des Landtags auf Änderung der Verfassung einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl bedürften. Außerdem habe der Verfassungsgerichtshof wiederholt auf die Gefahr hingewiesen, daß ohne einen erhöhten Bestandsschutz in Gestalt einer Mindestbeteiligung beim Volksentscheid eine Verfassung unter ungünstigen Umständen der Umgestaltung durch eine verhältnismäßig kleine aktive Gruppe gegen den wahren Willen der Mehrheit der Staatsbürger ausgesetzt werde.

 

Das Quorum bei plebiszitären Verfassungsänderungen diene auch dem Schutz der Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Entscheidungssystems. Eine Schwächung dieses Systems wäre zu befürchten, wenn jegliches Quorum für verfassungsändernde Volksentscheide entfiele, die auf ein Volksbegehren zurückgehen. Erschwerend komme hinzu, daß durch den Gesetzentwurf des Volksbegehrens gleichzeitig die bisherigen Hürden für die Volksgesetzgebung deutlich abgesenkt würden. Eine Verfassungsänderung käme unter den vom Volksbegehren vorgesehenen Verfahrensvoraussetzungen bereits zustande, wenn nur 5 % der Stimmberechtigten sich mit ihrer - noch dazu in freier und mithin nur beschränkt kontrollierbarer Form gesammelten - Unterschrift für ein entsprechendes Volksbegehren aussprechen und die Mehrheit der Abstimmenden - und sei sie noch so gering - für den verfassungsändernden Gesetzentwurf des Volksbegehrens stimme. Eine derartige Gefährdung des Bestandsschutzes der Verfassung sei weder mit deren Vorrang innerhalb der Rechtsordnung noch mit der Grundentscheidung der Verfassung für eine repräsentative Demokratie vereinbar. Der vorgesehene Art. 74 Abs. 4 BV-E widerspreche daher den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

2. Öffnung von Volksbegehren und Volksentscheiden für wesentliche Eingriffe in den Staatshaushalt.

 

Nach dem Gesetzentwurf sollten auch Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide zulässig sein, die sich auf den Staatshaushalt auswirken (Art. 74 Abs. 6 BV-E). Der bisherige Art. 73 BV, wonach über den Staatshaushalt ein Volksentscheid nicht stattfinde, solle ersatzlos entfallen. Eine solche Regelung wäre in Deutschland beispiellos; alle Länder, die in ihrer Verfassung Mitwirkungsrechte der unmittelbaren Demokratie vorsähen, untersagten der Volksgesetzgebung derartige Eingriffe in die Haushaltsautonomie des Landtags.

 

Das parlamentarische Budgetrecht zähle als eine der zentralen Voraussetzungen der Funktions- und Handlungsfähigkeit des Parlaments zu den demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Bei der vorgesehenen Verfassungsänderung bestünde die Gefahr, daß der Landtag die ihm durch die Verfassung zugewiesene Aufgabe nicht mehr erfüllen könne, alle Einnahmen und Ausgaben des Staates unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgaben der Verfassung (Art. 78, 79 BV) und des Vorbehalts des Möglichen sowie eines von ihm demokratisch zu verantwortenden Gesamtkonzepts in eine sachgerechte Relation zueinander zu setzen. Es könnten durch Volksbegehren und Volksentscheide einnahme- oder ausgabenwirksame Gesetze beschlossen werden, die die Haushaltsplanung und Prioritätensetzung des Landtags wesentlich beeinflußten und beeinträchtigten und ihn zu einer Gesamtrevision seiner Zielsetzungen zwingen würden. Die Gesamtverantwortung für das finanzielle Gebaren des Staates und die Entscheidung über seine Einnahmen und Ausgaben könne angesichts der Grundbedingungen demokratischer Herrschaftsausübung nur dem Parlament zukommen. Eine Wahrnehmung der Gesamtverantwortung für den Staatshaushalt durch plebiszitäre Einzelentscheidungen verkenne die Funktionsbedingungen einer parlamentarisch-repräsentativ verfaßten Demokratie und überschätze die Möglichkeiten der Herrschaft durch eine unmittelbare Demokratie des Volkes. Der Landtag wäre gezwungen, die durch Volksbegehren und Volksentscheide beschlossenen Kürzungen auf der Einnahmen- oder höheren Leistungen auf der Ausgabenseite im Wege der Haushaltsplanung umzusetzen und zu vollziehen. Sein finanzpolitischer Handlungsspielraum würde sich entscheidend verengen.

 

Hinzu komme, daß der Landtag in diesem Fall die Verantwortung für die im Regelfall unbeliebten Einsparmaßnahmen übernehmen müßte, ohne für die einnahme- oder ausgabewirksamen Gesetze die Verantwortung zu tragen. Den Volksgesetzgeber träfe insofern nicht einmal die den Landtag bindende Pflicht des Art. 79 BV,

für Ausgaben einen Deckungsvorschlag zu unterbreiten. Eine solche Schwächung oder Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Landtag sei mit der Grundentscheidung der Verfassung für eine repräsentative Demokratie nicht vereinbar.

 

In der Gesamtschau sei überdies zu bedenken, daß die Instrumente der unmittelbaren Demokratie durch kleine aktive Gruppen gezielt zur Durchsetzung ihrer Interessen auf Kosten der Allgemeinheit mißbraucht werden könnten. Auch insoweit sei zu berücksichtigen, daß das vorliegende Volksbegehren die - im Vergleich mit anderen deutschen Ländern schon derzeit geringsten - Hürden für die Volksgesetzgebung deutlich absenken wolle. Bei einem Wegfall des Art. 73 BV und der Einführung der übrigen Verfahrenserleichterungen für Volksbegehren und Volksentscheide bestünde mithin die erhebliche Gefahr, daß mit Hilfe von Volksbegehren und Volksentscheiden staatliche Leistungen zugunsten bestimmter kleiner, politisch aktiver Bevölkerungsgruppen durchgesetzt oder staatliche Einnahmen verkürzt würden.

 

3. Absenkung der bisherigen Hürden für Volksbegehren gemäß Art. 74

Abs. 2 BV-E.

 

Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens sehe vor, daß ein Volksbegehren zustande gekommen ist, wenn es innerhalb eines Kalendermonats von 5 % der Stimmberechtigten unterstützt wird. Die freie Sammlung von Unterschriften sei zulässig. Diese Regelungen widersprächen im Zusammenhang mit dem Fehlen eines Quorums beim Volksentscheid den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

Zu den demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV gehöre die Gewährleistung des Demokratieprinzips. Dieses verlange, daß jede Ausübung öffentlicher Gewalt durch das Volk legitimiert sei. Von demokratischer Legitimation könne nur die Rede sein, wenn sie ein gewisses Niveau erreiche. Dieses Legitimationsniveau sichere nicht allein der in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV verankerte Rechtssatz: "Mehrheit entscheidet." Dieses Prinzip müsse jedenfalls bei Sachentscheidungen stets flankiert werden von weiteren verfahrensrechtlichen Schutzvorkehrungen, die eine ausreichende Beteiligung der jeweiligen Entscheidungsträger an dem legislativen Entscheidungsverfahren sicherstellten. Erst dadurch werde gewährleistet, daß eine Entscheidung von der Gesamtheit der Staatsbürger als eine demokratisch gefaßte Mehrheitsentscheidung anerkannt werde und damit die für eine funktionierende Rechtsordnung besonders wichtige Integrationskraft entfalten könne.

 

Zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV zähle die Entscheidung für eine repräsentative Demokratie. In dieser spiele die periodisch wiederkehrende Wahl von Repräsentanten des Volkes eine entscheidende Rolle. Die grundlegende Bedeutung des Wahlakts spiegele sich nicht nur in der im Vergleich zu Abstimmungen hohen Wahlbeteiligung wider, sondern korrespondiere mit dem Funktionsvorrang des unmittelbar vom Volk zur Herrschaft legitimierten Parlaments als eines sachkundigen und auf Dauer eingerichteten Leitungsorgans. Die zentrale Bedeutung des Wahlakts für die repräsentative Demokratie dürfe nicht dadurch aufgehoben oder entwertet werden, daß der Bürger wiederholt zu Abstimmungen an die Urne gerufen werde, wenn diese von verschwindend kleinen Minderheiten durch ein Volksbegehren initiiert werden könnten. Anderenfalls würde die mit dem Wahlakt verbundene politische Grundentscheidung, mit der die Verantwortung für die gebotenen Einzelentscheidungen vom Bürger für die Dauer einer Legislaturperiode auf Repräsentanten übertragen werde, in Frage gestellt. Das würde zugleich die Funktionsfähigkeit des parlamentarisch-repräsentativen Entscheidungssystems schwächen. Das verfassungsrechtliche Gebot, in einer repräsentativen Demokratie den Wahlakt nicht zu entwerten, verlange daher wie das Prinzip hinreichender demokratischer Legitimation, daß direkt-demokratische Abstimmungen über einzelne Sachfragen nur erfolgen dürfen, wenn sie von einer hohen Zahl von Stimmberechtigten unterstützt werden.

 

Die Bayerische Verfassung vermittle die danach notwendige demokratische Legitimation für Volksbegehren und Volksentscheide durch die Regelung in Art. 74 Abs. 1 BV, wonach ein Volksbegehren der Unterstützung durch ein Zehntel der stimmberechtigten Bürger bedürfe. Im Vergleich mit anderen deutschen Ländern ordne die Bayerische Verfassung die niedrigsten Hürden für die Volksgesetzgebung an. Falls Art. 74 Abs. 2 BV-E in Kraft träte, würden die bestehenden Hürden halbiert und damit das bisherige - ohnehin schon geringe - demokratische Legitimationsniveau von Volksbegehren und Volksentscheiden deutlich abgesenkt. Dabei sei zu bedenken, daß beabsichtigt sei, die entsprechenden Unterschriften auch frei sammeln zu können. Das eröffne vielfältige Einflußmöglichkeiten, die im Hinblick auf die Bedeutung der Unterschriften als Beleg für die demokratische Legitimation einer Abstimmung bedenklich seien. Vorkehrungen dagegen, daß die Bürger zur Unterschrift überredet oder gedrängt würden, sehe das Gesetz nicht vor. In der Gesamtschau sei zu berücksichtigen, daß mit dem vorliegenden Volksbegehren die thematische Reichweite der plebiszitären Demokratie erheblich ausgeweitet werden solle. Es wäre zu befürchten, daß partikulare Interessen, die durch kleine aktive Minderheiten initiiert und organisiert würden, durchgesetzt werden könnten. Es könne an der notwendigen demokratischen Legitimation von gesetzgeberischen Sachentscheidungen fehlen, der Wahlakt als politische Grundentscheidung werde entwertet und die Funktionsfähigkeit des repräsentativ-parlamentarischen Entscheidungssystems geschwächt. Art. 74 Abs. 2 BV-E verstoße daher gegen die demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

4. Erweiterung der Themen für Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide auf "bestimmte Gegenstände der politischen Willensbildung" gemäß Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E.

 

Das Volksbegehren wolle das Recht von 25.000 Stimmberechtigten verankern, den Landtag "im Rahmen seiner Zuständigkeit mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen (Volksinitiative)". Danach könnte durch einen Volksentscheid all das initiiert und beschlossen werden, was dem Landtag verfassungsrechtlich an Entscheidungsbefugnissen offenstehe. Diese Erweiterung der direkt-demokratischen Rechte würde die bislang in der Verfassung wohlaustarierte Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Volksgesetzgebung zu Lasten des parlamentarisch-repräsentativen Entscheidungssystems in einem Maße verändern, das mit der Grundentscheidung der Verfassung für eine repräsentative Demokratie nicht im Einklang stehe. Es könnten grundlegende politische Beschlüsse im plebiszitären Verfahren geformt werden, so z.B. nach der Begründung des Volksbegehrens auch "politische Richtungsentscheidungen" und "Aufträge an die Landesregierung". Derartige direkt-demokratische Interventionen würden den Landtag und die Staatsregierung in ihren Gestaltungsmöglichkeiten erheblich einengen und damit zu einer signifikanten Schwächung des repräsentativ-demokrati-

schen Regierungssystems führen. Eine verfassungskonforme Einschränkung des Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E komme nicht in Betracht. Die unbestimmte Reichweite der thematischen Ausdehnung direkt-demokratischer Mitwirkungsrechte lasse sich nicht effektiv begrenzen, ohne Rechtsunsicherheit herbeizuführen. Die vorgesehene Regelung in Art. 73 Abs. 1 BV-E verstoße daher gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

5. Einige der vorgesehenen Änderungen des Landeswahlgesetzes seien verfassungswidrig.

 

a) Änderungsbefugnis der Vertrauensleute des Volksbegehrens gemäß Art. 64 Abs. 3 und 6 LWG in der Fassung des Entwurfs des Volksbegehrens (im folgenden: LWG-E).

 

Art. 64 Abs. 3 und 6 LWG-E sähen vor, daß die Vertrauensleute der Volksinitiative diese Vorlage später noch ändern könnten. Eine wesentliche Änderung der "Volksinitiative" würde aber dazu führen, daß der sichere Schluß auf die erforderliche Unterstützung von mindestens 25.000 Stimmberechtigten nicht mehr möglich und damit der Volksinitiative die Grundlage entzogen wäre. Da keine rechtlichen Grenzen der Änderungsbefugnis vorgesehen seien, scheide die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung aus, etwa dahin, der Grundgedanke der Volksinitiative und ihr Regelungsgegenstand dürften nicht wesentlich verändert werden. Eine solche Einschränkung sei nach der ausdrücklichen Begründung des Volksbegehrens gerade nicht gewollt. Die betreffenden Regelungen seien daher verfassungswidrig.

 

b) "Entkoppelung" von sachlich nicht zusammenhängenden Teilen von Volksbegehren gemäß Art. 65 Abs. 3 LWG-E.

 

Art. 65 Abs. 3 LWG-E sehe vor, daß für mehrere sachlich nicht zusammenhängende Gegenstände eines Volksbegehrens eine getrennte Eintragung beim Volksbegehren erfolgt. Nach dem Koppelungsverbot wäre die Verbindung derartiger Gegenstände in einem Volksbegehren unzulässig, weil nicht feststehe, ob jedes der einzelnen selbständigen Anliegen tatsächlich von dem Willen von 25.000 Unterstützern getragen sei.

 

Die Rechtsfolge, das beabsichtigte Volksbegehren für die Eintragenden zu trennen, könne den Verstoß gegen das Koppelungsverbot aber allenfalls für die Zukunft unterbinden. Für die Vergangenheit sei der Verstoß nicht heilbar, weil nicht mit der gebotenen Sicherheit feststehe, ob die vorgeschriebene Zahl von 25.000 Unterstützerunterschriften jeweils erreicht worden sei. Die vorgesehene Regelung sei daher verfassungswidrig.

 

c) Zusammenlegung von Volksentscheiden mit Wahlen gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 2 LWG-E.

 

Nach dem Volksbegehren sollen Volksentscheide - soweit möglich - mit anderen Volksentscheiden und Wahlen zusammengelegt werden.

 

Dies verstoße gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Auf Grund der beabsichtigten Vorschrift werde es gegebenenfalls Parteien oder Bewerbern für Wahlen ermöglicht, sich durch die Initiative von Volksbegehren und einer daran anknüpfenden Sachentscheidung bei zeitgleich stattfindenden Wahlen besondere Vorteile zu verschaffen. Eine Minderung der Kosten eines Volksentscheids allein könne den Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien nicht rechtfertigen.

 

d) Einem Volksbegehren müsse nach Art. 74 Abs. 2 BV ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf zugrunde liegen. Das Gebot der Abstimmungsfreiheit nach Art. 7 Abs. 2 BV verlange, daß der Gesetzentwurf eines Volksbegehrens im Zusammenhang mit der Begründung den Inhalt und die Tragweite der zur Abstimmung gestellten Frage erkennen lasse. Wäre das Anliegen

der Initiatoren nicht hinreichend klargelegt, bestehe die Gefahr, daß sich die Stimmberechtigten von unrichtigen Vorstellungen über den Inhalt des Begehrens leiten ließen und dadurch möglicherweise das Abstimmungsergebnis verfälscht werde. Der vorliegende Gesetzentwurf verstoße nach diesen Grundsätzen in folgenden Punkten gegen Art. 74 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 7 Abs. 2 BV:

 

aa) In der Begründung des Volksbegehrens werde der Eindruck erweckt, als könnten die Stimmberechtigten bei Inkrafttreten des Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E über Planfeststellungsverfahren, wie z.B. den (Aus-)Bau des Rhein-Main-Donau-Kanals, einer ICE-Trasse oder des Forschungsreaktors Garching, entscheiden. Die Entscheidungen über Planfeststellungsverfahren träfen nach den gesetzlichen Regelungen aber die Fachbehörden und nicht der Landtag. Ferner liege z.B. das Eisenbahnverkehrsrecht in der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes.

 

bb) Unzutreffend sei ferner die Behauptung, im Wege eines Volksentscheids könne die Staatsregierung zu einer Bundesratsinitiative beauftragt werden. Dies stünde mit Art. 50, 51 GG nicht im Einklang. Danach bestehe der Bundesrat aus Mitgliedern der Regierungen der Länder; ein Weisungsrecht der Landesparlamente sei nicht vorgesehen.

 

cc) Hinsichtlich der Regelung zur Stichfrage fehle jeglicher Hinweis darauf, daß mit § 3 des Gesetzes zur Anpassung von Landesrecht an die Änderungen der Verfassung des Freistaates Bayern vom 10. Juli 1998 (GVBl S. 385) bereits eine Regelung über eine Stichfrage beim Volksentscheid in § 80 Abs. 2 LWG getroffen worden sei.

 

6. Da wesentliche Teile des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens mit der Bayerischen Verfassung nicht zu vereinbaren seien, lägen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung dieses Volksbegehrens nicht vor.

 

 

III.

 

1. Der Bayerische Landtag ist der Auffassung, das Volksbegehren widerspreche in wesentlichen Teilen den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung.

 

a) Der vorgesehene Art. 74 Abs. 4 BV-E, wonach unabhängig von der Höhe der Beteiligung bei einem Volksentscheid die Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheide, hätte zur Folge, daß es auch bei Verfassungsänderungen im Wege des Volksentscheids kein Quorum mehr gebe. Dies widerspreche dem Grundsatz, daß die Verfassung gegenüber einem einfachen Gesetz erhöhten Bestandsschutz habe. Da mit dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens gleichzeitig die bisherigen Hürden der Volksgesetzgebung gesenkt würden, könnten nach der geplanten Neuregelung Verfassungsänderungen, die auf parlamentarischem Weg gemäß Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BV nur bei Zusammenwirken von politischer Mehrheit und politischer Minderheit möglich seien, ohne breiten politischen Konsens auch durch relativ kleine Minderheiten bewirkt werden. Das würde die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems in einer repräsentativen Demokratie beeinträchtigen.

 

b) Nach Art. 74 Abs. 6 BV-E sollten künftig auch Volksentscheide, die sich auf den Staatshaushalt auswirken, zulässig sein. Eine solche Regelung würde dem Volksgesetzgeber die Möglichkeit eröffnen, die Haushaltsplanung und Prioritätensetzung des Landtags erheblich und nachhaltig zu beeinflussen und das Parlament in seiner finanziellen Entscheidungsfreiheit zu binden. Der Landtag als demokratisch legitimierte gesetzgebende Gewalt könnte seiner Gesamtverantwortung über die Einnahmen und Ausgaben des Staates nicht mehr in gebotenem Maße nachkommen. Eine derartige Schwächung der Funktionsfähigkeit des Landtags sei in einer repräsentativen Demokratie nicht hinnehmbar.

 

c) Die Senkung der Hürde für Volksbegehren auf 5 % (Art. 74 Abs. 2 BV-E) sei mit dem Demokratieprinzip nicht vereinbar. Dieses erfordere eine hinreichende demokratische Legitimation der öffentlichen Gewalt durch das Volk. Diese sei nur durch eine ausreichende Beteiligung der jeweiligen Entscheidungsträger an der Entscheidungsfindung gewährleistet. Nach der geplanten Neuregelung wären auch relativ kleine Minderheiten in der Lage, in zahlreichen Fällen legislative Entscheidungen auf den Weg zu bringen. Die zentrale Bedeutung des demokratischen Wahlakts würde in Frage gestellt, wenn die Verantwortung für Einzelentscheidungen regelmäßig nicht mehr den für die Dauer einer Legislaturperiode gewählten Repräsentanten des Volkes überlassen wäre. Dies würde die Funktionsfähigkeit des parlamentarisch-repräsentativen Entscheidungssystems schwächen.

 

d) Die geplante Einführung einer Volksinitiative und die Erweiterung der Zuständigkeit des Volksgesetzgebers auf nahezu alle Gegenstände der politischen Willensbildung (Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E) würde den bisherigen, auf die Vorlage eines Gesetzentwurfs beschränkten Anwendungsbereich für Volksbegehren und Volksentscheide erheblich ausdehnen. Die bislang in der Verfassung vorgesehene Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Volksgesetzgebung würde zu Lasten des parlamentarisch-repräsentativen Systems grundlegend verändert. Dies widerspreche der Grundentscheidung der Verfassung für eine repräsentative Demokratie.

 

2. Die Bayerische Staatsregierung schließt sich den Ausführungen des Staatsministeriums des Innern an.

 

3. Der Beauftragte des Volksbegehrens führt aus:

 

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens seien gegeben.

 

Den Ausführungen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern liege ein Gutachten zugrunde, das die Überzeugung zum Ausdruck bringe, Volksbegehren und Volksentscheide als Instrumente direkter Demokratie würden den status quo stören. Dem liege ein Bild von Bürgerinnen und Bürgern zugrunde, die in ihrer Mehr-

heit im Wahlakt ihre Rechte auf Zeit an die Abgeordneten delegierten, um ansonsten von Politik nicht behelligt zu werden. Dem stünden in der Vorstellungswelt des Gutachters radikale Minderheiten gegenüber, die allzeit bereit seien, mit Demagogie und Lenkung der Massen radikale Positionen durchzusetzen und hierbei die Interessen des Gemeinwohls aus den Augen zu verlieren.

 

Bei dieser Sicht würden die Öffentlichkeit, der demokratische Diskurs, die Diskussion bei Durchführung eines Volksentscheids, die Meinungsbildung innerhalb der Bevölkerung und die Einflußmöglichkeiten der im Landtag vertretenen Parteien bei der Abstimmung völlig ausgeblendet.

 

Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV seien Verfassungsänderungen, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprächen, unzulässig. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe die Merkmale des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV in der Entscheidung vom 17. September 1999 zutreffend umrissen, wenn er ausführe, dass die Substanz der Bayerischen Verfassung durch die "Ewigkeitsklausel" geschützt werden solle. Eine bestimmte Organisationsfixierung demokratischer Staatlichkeit könne nicht mit der Wahrung der demokratischen Grundgedanken der Verfassung begründet werden.

 

Die Ausführungen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern und des von diesem herangezogenen Gutachters beruhten in weiten Teilen auf tatsächlichen Unterstellungen über die Auswirkungen direkt-demokratischer Instrumente, die nicht belegt würden, so daß diese verfassungspolitisch motivierten Annahmen als Grundlage einer gerichtlichen Entscheidung nicht verwertbar seien. Unter Berücksichtigung von Zahlen aus der Schweiz, den USA und Bayern sei damit zu rechnen, daß etwa alle zwei bis drei Jahre ein Volksentscheid und alle zwei Jahre ein Volksbegehren stattfinde. Die Befürchtung einer möglichen Funktionseinschränkung des Parlaments durch zu viele Volksbegehren und Volksentscheide sei unbegründet.

 

Unter Berücksichtigung empirischer Ergebnisse hinsichtlich wirtschaftlicher und finanzpolitischer Wirkungen direkt-demokratischer Instrumente spreche zumindest nichts gegen die direkte Demokratie. Vielmehr verspreche sie Vorteile gegenüber einer rein repräsentativen Demokratie. Voraussetzung dafür sei allerdings, daß auch über finanzwirksame Fragen abgestimmt werden könne. Direkte Demokratie führe zu Agenda-Setting-Effekten, über die die rein repräsentative Demokratie nicht verfüge.

Volksbegehren signalisierten Probleme, für die Handlungsbedarf bestehe und präsentierten alternative Lösungsansätze. Das führe zu einem gesellschaftlichen Frühwarnsystem, was Konflikte entschärfen könne. Direkte Demokratie trage zu einer Öffnung des politischen Systems bei. Die Problemlösungskapazitäten würden durch direkte Demokratie steigen. Das Innenministerium unterstelle, daß Interessengruppen in direkten Demokratien übermäßig Einfluß hätten. Diese Einschätzung werde jedoch nicht belegt. Es liege auf der Hand, daß Interessengruppen unabhängig von der Demokratieform versuchen würden, Einfluß auf Entscheidungsträger zu nehmen.

 

In einer repräsentativen Demokratie mit direkt-demokratischer Ergänzung könnten durch Volksentscheide die Präferenzen eines Teils der Bevölkerung abgefragt werden. Es bestehe natürlich die Möglichkeit, daß es zu einem Mißverhältnis zwischen Abstimmungsmehrheit und Mehrheit aller Stimmberechtigten komme. Dies ändere jedoch nichts an der Legitimation der Entscheidung; die Chance der Repräsentation im statistischen Sinn sei bei direktdemokratischen Entscheidungen größer als bei parlamentarischen Entscheidungen. Daß es eine permanente Differenz zwischen Abstimmungs- und Wahlmehrheit gebe, sei eine unbewiesene Annahme, die gleichermaßen auf parlamentarische Entscheidungen anzuwenden sei. Die Befürchtungen des Innenministeriums könnten empirisch nicht bestätigt werden. Es gebe keine Studie, die darauf hinweise, daß durch direkte Demokratie der Parlamentarismus gefährdet sei, eine Überlastung des öffentlichen Haushalts drohe und es zu ständigen Verzerrungen zwischen Abstimmungs- und Wahlmehrheit käme.

 

Zu den einzelnen Beanstandungen des Innenministeriums sei auszuführen:

 

a) Die vorgesehene Regelung des Art. 74 Abs. 4 BV-E stehe der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 nicht entgegen. Das Gericht habe in dieser Entscheidung ausdrücklich nicht geprüft, ob ein Zustimmungsquorum im Rahmen eines verfassungsändernden Volksentscheids zu den demokratischen Grundgedanken des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV zu zählen sei. Der Regelung des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sei keine detaillierte verfassungsrechtliche Abgrenzung von mittelbarer und unmittelbarer Demokratie zu entnehmen. Bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 habe es ständiger Verfassungspraxis entsprochen, daß auch Verfassungsänderungen mit einfacher Mehrheit durch Volksentscheide beschlossen werden könnten. Das Bayerische Staatsministerium des Innern vertrete somit nunmehr die Auffassung, daß diese über 50-jährige bayerische Verfassungspraxis mit den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung nicht vereinbar sei. Tatsächlich sei jedoch nur eine Änderung der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs erfolgt. Zu den unverzichtbaren Bestandteilen der Bayerischen Verfassung, zur Substanz, die eine Änderung schlechthin nicht zulassen würde, könne jedoch eine Regelung, die auf Verfassungsebene eine über 50-jährige Verfassungspraxis und den historischen Willen des Verfassungsgebers wiederherstelle, nicht gezählt werden. Mit der Aufnahme des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sollte die Möglichkeit der Verfassungsänderung durch Volksentscheide als solche nicht verhindert werden. Zugleich sei zu bedenken, daß die demokratischen Grundgedanken der Verfassung auch gegenüber einer Verfassungsänderung durch Volksentscheid mit einfacher Mehrheit durch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV in ihrem Bestand gewährleistet würden. Inhaltlich verfassungswidrige Volksentscheide blieben somit nach wie vor und auf alle Ewigkeit unzulässig.

 

Der Wegfall des Zustimmungsquorums beeinträchtige die Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern hierzu entworfenen Szenarien beruhten auf Annahmen, die empirisch nicht nur nicht nachweisbar, sondern falsch seien. Wie Art. 5 Abs. 1 BV deutlich mache, stünden das plebiszitäre Element des Volksbegehrens und des Volksentscheids gemäß Art. 74 BV und das repräsentative Element der Volksvertretung gleichberechtigt nebeneinander. Die Repräsentationsorgane hätten ein faktisches Übergewicht. Dies sei aber nur Folge des Umstandes, daß der Weg der Gesetzgebung durch das Parlament der tatsächlich praktikablere sei. Hieraus könne jedoch nicht im Umkehrschluß ein schützenswertes rechtliches Übergewicht hergeleitet werden. Wegen der faktischen Dominanz des Parlaments sei eine wesentliche funktionale Beeinträchtigung durch Volksinitiativen und Volksbegehren praktisch nicht denkbar. Auch bei einer Absenkung der Hürden werde es nach wie vor schwierig sein, 25.000 Unterschriften für ein bestimmtes sachliches Anliegen zu sammeln. Volksbegehren und Volksentscheide könnten daher lediglich ein Korrektiv hinsichtlich bestimmter Themen sein, die in der Bevölkerung ein relativ hohes Interesse fänden. Direkt-demokratische Elemente führten zu einer Bereicherung des repräsentativen Systems, jedoch keinesfalls zu Funktionsunfähigkeit. Gerade bei Verfassungsänderungen stelle die Bayerische Verfassung entscheidend auf die Legitimation durch das Volk ab. Die Verfassung habe in Art. 75 Abs. 2 BV eine Entscheidung getroffen, wonach im Hinblick auf Verfassungsänderungen letztlich das Volk das letzte Wort haben solle. Volksvertretung und Volksgesetzgebung hätten somit die gleiche Dignität.

 

Die Befürchtung, daß eine radikale Minderheit der Mehrheit der Bürger eine Entscheidung aufzwingen könnte, greife nicht durch. Abgesehen von empirisch nachweisbaren Erfahrungen mit direkt-demokratischen Instrumenten sei es auch entscheidungstheoretisch nicht zutreffend, eine Abhängigkeit von radikalen Minderheiten zu konstruieren. Ansonsten könnte jede Entscheidung hinsichtlich ihrer Legitimation in Frage gestellt werden, da sowohl bei Wahlen wie bei Abstimmungen immer eine bestimmte Zahl von Stimmberechtigten sich der Stimme enthalte. Es sei davon auszugehen, daß sich die der Stimme enthaltenden Stimmberech-

tigten nicht einer schweigenden Mehrheit oder sprechenden Minderheit zuzurechnen seien, sondern vielmehr tatsächlich neutral seien. Andere Überlegungen seien rein spekulativer Natur. Die Wiedereinführung der 50-jährigen Verfassungspraxis könne nach alledem nicht den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung widersprechen. Eine Funktionsunfähigkeit des repräsentativen Systems habe sich auch in der Vergangenheit in Bayern nicht herausgebildet.

 

b) Es verstoße nicht gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV, daß der Gesetzentwurf auch ausgabenwirksame Volksbegehren und Volksentscheide zulasse.

 

Zwar habe der Bayerische Verfassungsgerichtshof den Art. 73 BV dahingehend ausgedehnt, daß Volksentscheide, die eine nennenswerte Auswirkung auf den Staatshaushalt hätten, unzulässig seien. Es sei allerdings fraglich, ob diese Ausprägung zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung zu zählen sei. Dem ei zunächst entgegenzuhalten, daß dem Parlament das Haushaltsbewilligungs- bzw. Budgetrecht durch die vorgesehene Neuregelung nicht entzogen würde. Zwar könnten Volksentscheide, die Ausgaben nach sich zögen, Auswirkungen auf das Budgetrecht des Parlaments haben. Insoweit sei die Situation jedoch nicht anders, als wenn auf Grund sonstiger Vorgaben das Parlament im Budgetrecht betroffen werde. Solche Vorgaben könnten sich aus der europäischen Gesetzgebung, aus der Bundesgesetzgebung, aus der Verteilung von Mitteln zwischen den Ländern im Rahmen des Länderfinanzausgleichs sowie aus einer Vielzahl sonstiger Vorgaben und Gegebenheiten, wie der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung, dem Steueraufkommen usw. ergeben.

 

Vom Bayerischen Staatsministerium des Innern werde das Szenario entworfen, daß einseitig Ausgaben zugunsten bestimmter Interessengruppen festgelegt werden könnten. Gerade bei Finanzfragen sei jedoch davon auszugehen, daß Bürgerinnen und Bürger in der Abstimmung empfindlich reagieren würden, wenn Sonderinteressen verfolgt würden. Ein Volksbegehren, dem politisch entgegengehalten werden könne, daß bei seiner Realisierung keine Mittel für wichtige andere Aufgaben des Staates verbleiben, würde mit Sicherheit keine Mehrheit in der Abstimmung finden.

 

Aus rechtlicher Hinsicht sei einzuwenden, daß die Gesamtbeurteilung, die Prioritätensetzung sowie die Überprüfung der einzelnen Haushaltsansätze durch den Landtag ohnehin einer Vielzahl von bindenden Vorgaben unterliege. Der Haushalt sei somit ständig einer Revision zu unterziehen. Das bloße Hinzukommen der Möglichkeit von Volksentscheiden, die gleichfalls Auswirkungen auf den Staatshaushalt haben könnten, führe zu keiner ins Gewicht fallenden Einschränkung des Budgetrechts des Parlaments. Die vorgesehene Neuregelung führe nicht zur Funktionsunfähigkeit des repräsentativen Systems. Auch die Mißbrauchsgefahr durch radikale Minderheiten sei vernachlässigenswert. Die Beteiligung bei Volksentscheiden liege relativ konstant bei ca. 40 % der Stimmberechtigten. Bei einer Beteiligung in dieser Höhe sei ein Mißbrauch nicht zu befürchten. Anliegen, die lediglich einzelnen Bürgern oder Gruppen Vorteile verschaffen wollten, würden vehement politisch bekämpft werden und von der vernünftigen Mehrheit der Bürger abgelehnt werden.

 

Entscheidend komme es jedoch darauf an, ob Art. 73 BV zu den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung zähle. Dabei sei zu bedenken, daß Art. 73 BV erst durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof eine weite Auslegung erfahren habe. Diese weite Auslegung sei umstritten. Eine restriktive Auslegung des Art. 73 BV entspreche dem ursprünglichen Willen der Verfassungsväter, die ausdrücklich nur das Haushaltsgesetz als Gegenstand des Volksentscheids ausnehmen wollten. Die weite Auslegung des Art. 73 BV durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof werde wieder auf den ursprünglichen Willen der Verfassungsväter zurückgeführt; dies könne nicht gegen die demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV verstoßen.

 

c) Die Absenkung der Hürden für das Volksbegehren (Reduzierung des Quorums auf 5 %; freie Sammlung der Unterschriften) verstoße nicht gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

Die diesbezüglichen Ausführungen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern würden daran kranken, daß ihre Prämisse, es gebe eine radikalen Minderheit, die nur darauf lauere, Partikularinteressen durchzusetzen, durch nichts belegt sei und den demokratischen Diskurs beim Volksentscheid völlig ausblende.

Die Funktion eines Quorums liege in erster Linie darin, sowohl die Abstimmenden als auch den Bayerischen Landtag sowie die Staatsregierung nur mit einem Anliegen zu befassen, das durch den Nachweis eines Mindestmaßes an Unterstützung seine Relevanz belegen könne. Mit dem Volksbegehren werde jedoch noch nichts entschieden. Die notwendige demokratische Legitimation für Volksentscheide, die allein letztendlich Regelungscharakter haben könnten, ergebe sich aus dem Abstimmungsakt durch die Aktivbürgerschaft selbst. Die hinreichende Legitimation für das 5 %-Quorum bei Volksbegehren finde ihre Entsprechung in der 5 %-Klausel bei Wahlen. Die Verfassung selbst zeige mit Art. 14 Abs. 4 BV eine notwendige Grenze für die Bestimmung allgemeiner Relevanz und die Abgrenzung zur Vertretung bloßer Partikularinteressen auf.

 

Im Volksbegehren werde nur die Initiativkompetenz der Bürger ausgeübt, ein bestimmtes Sachthema dem Volk zur Abstimmung vorzulegen. Das Volksbegehren bleibe im gesellschaftlichen Bereich. Die freie Sammlung der Unterschriften für das Volksbegehren entspreche dieser Tätigkeit im gesellschaftlichen Bereich. Die Gefahr, daß die Bürger bei der freien Sammlung zur Unterschrift gedrängt würden, bestehe nicht. Jeder Bürger könne bei einer freien Sammlung darauf verweisen, daß er es vorziehe, bei seiner Gemeinde zu unterschreiben oder daß er dort bereits unterschrieben habe. Dies könne von den Sammlern nicht überprüft werden. Ein Verstoß gegen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung sei nicht erkennbar.

 

d) Gemäß Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E sollten als Gegenstand eines Volksentscheids bestimmte Gegenstände der politischen Willensbildung in Betracht kommen. Das Bayerische Staatsministerium des Innern wende gegen diese Regelung ein, sie verstoße gegen die demokratischen Grundgedanken. Hierbei werde jedoch eine verfassungsfeindliche Auslegung der vorgesehenen Bestimmung unterstellt. Vielmehr seien die Initiatoren bei der Entwurfsfassung davon ausgegangen, daß die dem Landtag in der Bayerischen Verfassung speziell zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen auch bei diesem verbleiben. So sei z.B. die Wahl des Ministerpräsidenten durch Volksentscheid ausgeschlossen. Dies werde in der Begründung des Volksbegehrens deutlich gemacht. Die Aufnahme von Gegenständen politischer Willensbildung diene vielmehr dazu, oftmals gerügte Mängel direkt-demokratischer Entscheidungen zu beheben. Wenn als Gegenstand eines Volksentscheids nur Gesetzentwürfe zulässig seien, entstünden mehrere Nachteile. Zum einen seien die abstimmungswilligen Bürger nur in der Lage, zu akklamieren oder zu negieren. Eine Änderung des Gesetzentwurfs sei nicht möglich. Der Gesetzentwurf müsse so konkret dargestellt werden, daß komplexe Materien unter Umständen unübersichtlich werden könnten. Gerade diese Beschränkungen führten zu Vorbehalten gegenüber direkt-demokratischen Instrumenten. Würden hingegen auch allgemein Gegenstände der politischen Willensbildung zugelassen, könnten auch Rahmenregelungen, Vorschläge und Grundlinien der politischen Entscheidung, die für den Bürger wesentlich deutlicher überschaubar seien, zum Gegenstand eines Volksbegehrens gemacht werden. Ein entsprechender Volksentscheid hätte natürlich nicht die formale Bindungswirkung eines Gesetzes, sondern lediglich eine politische Wirkung. Es wäre alsdann Sache des Landtags und der Bayerischen Staatsregierung, in welcher Form ein derartiger Volksentscheid umgesetzt werde. Es handle sich demnach hierbei um eine echte Verbesserung des Rechts des Volksbegehrens und Volksentscheids, die zu einer größeren Flexibilität in der Handhabung führen würde. Ein Verstoß gegen die demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung sei hierin nicht zu sehen.

 

e) Nach übereinstimmender Auffassung sei es im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 GG zulässig, Elemente unmittelbarer Demokratie in die Landesverfassungen einzuführen. Die Verfassung des Freistaates Bayern stelle von jeher mit den Instrumenten des Volksbegehrens und des Volksentscheids die repräsentative und die unmittelbare Demokratie gleich. Dies werde allgemein für zulässig gehalten. Wie das Verhältnis zwischen mittelbarer und unmittelbarer Demokratie auf Länderebene ausgestaltet werde, liege im Ermessen des Landesverfassungsgebers. Ein Verstoß gegen das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG durch die vorgesehenen Vorschriften des Volksbegehrens sei demnach nicht erkennbar.

 

f) Das Bayerische Staatsministerium des Innern halte zu Unrecht die vorgesehenen Änderungen des Landeswahlgesetzes für unzulässig.

 

aa) Die Änderungsbefugnis der Vertrauensleute solle der Flexibilität des Verfahrens dienen. Die Änderungsbefugnis solle ermöglichen, daß sinnvolle Kompromisse zwischen Landtagsmehrheit und den Beauftragten der Unterzeichner des Volksbegehrens möglich seien, um eine Abstimmung zu vermeiden. Die Änderungsbefugnis sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, daß die Änderung nur zulässig sei, soweit der Kern oder der wesentliche Inhalt der Volksinitiative nicht verändert werde.

 

bb) Durch die vorgesehene Regelung des Art. 65 Abs. 3 LWG-E (Entkoppelung) solle lediglich eine Regelung für Zweifelsfälle getroffen werden. Es solle damit nicht Tür und Tor für die Verbindung von Gegenständen geöffnet werden, die in keinem denkbaren Zusammenhang stünden. Hinsichtlich der Unterschriften für die Einreichung einer Volksinitiative sei davon auszugehen, daß sämtliche Bestandteile des betreffenden Entwurfs von der Unterschrift gedeckt seien und auch für sich genommen unterschrieben worden wären.

 

cc) Es fänden immer wieder Wahlen auf Bundes- und Landesebene am gleichen Wahltag statt, ohne daß von einer Verzerrung der Chancengleichheit der Parteien gesprochen werden könne. Dementsprechend komme auch bei der gleichzeitigen Abstimmung über einen Volksentscheid eine Verzerrung der Chancengleichheit der Parteien nicht in Betracht. Im übrigen würden die Ergebnisse bei Wahlen und Abstimmungen durchaus unterschiedlich ausfallen. Auch handle es sich bei der Regelung lediglich um eine Sollvorschrift.

 

dd) Das Bayerische Staatsministerium des Innern rüge im weiteren die Begründung des vorliegenden Gesetzentwurfs; es liege ein Verstoß gegen Art. 74 Abs. 2 BV i.V.m. dem Gebot der Abstimmungsfreiheit vor, da die Begründung in Teilen unrichtig sei.

 

Gegenstand des Volksbegehrens sei jedoch grundsätzlich nur der Gesetzentwurf und nicht dessen Begründung. Das Bayerische Staatsministerium des Innern rüge, in der Begründung des Volksbegehrens werde der Eindruck erweckt, die Bürger könnten auch über Planfeststellungsverfahren entscheiden. Dies lasse sich der Begründung jedoch nicht entnehmen. Es werde aus der Begründung klar, daß dem Volk keine weiteren Entscheidungskompetenzen als dem Landtag verliehen werden sollten. Soweit die Kompetenzen des Landtags bei Einzelentscheidungen reichen würden, könnten allerdings auch Themenbereiche durch Volksbegehren abgedeckt werden. Der Bayerische Landtag könnte sich zu den in der Begründung genannten einzelnen Gegenständen jedenfalls äußern. Auch könnte der Landtag den Ministerpräsidenten oder die Staatsregierung auffordern, im Bundesrat eine bestimmte Initiative zu ergreifen. Von einem förmlichen Weisungsrecht der Landesparlamente sei auch in der Begründung nicht die Rede. Die Tatsache, daß die Stichfragenregelung in dem neuen Landeswahlgesetz geregelt sei, könnte in der Begründung aus der Sicht des Beauftragten noch klargestellt werden. Jedenfalls seien die gerügten Mängel der Begründung keine wesentlichen Punkte des Volksbegehrens, so daß das Volksbegehren auf jeden Fall zugelassen werden müßte.

 

 

IV.

 

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens über den "Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Mitwirkungsrechte der Bürgerinnen und Bürger im Freistaat Bayern" sind nicht gegeben.

 

Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß Art. 67 BV i.V.m. Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LWG über die Zulassung des Volksbegehrens zu entscheiden. Hinsichtlich des Prüfungsgegenstands ist der Verfassungsgerichtshof grundsätzlich auf die vom Staatsministerium des Innern vorgetragenen Beanstandungen beschränkt; mit seiner Vorlage an den Verfassungsgerichtshof legt das Staatsministerium des Innern den Streitgegenstand für das gerichtliche Verfahren fest (vgl. VerfGH 31, 77/89 f.). Prüfungsmaßstab ist, soweit das Volksbegehren Verfassungsänderungen anstrebt, vor allem Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV, im übrigen die gesamte Bayerische Verfassung. Auf weitere Prüfungsmaßstäbe kommt es hier nicht an.

 

 

A.

 

Gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sind Änderungen der Verfassung, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen, unzulässig. Der Schutzbereich dieser "Ewigkeitsklausel" umfaßt alle wesentlichen Merkmale freiheitlicher, rechtsstaatlicher Demokratie in der Ausprägung, die sie in der Bayerischen Verfassung gefunden haben (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/720 f.). Die Grundprinzipien der demokratischen Ordnung Bayerns sind damit dem Zugriff auch des verfassungsändernden Gesetzgebers entzogen.

 

Nach der Auffassung Hoegners, auf dessen Antrag die Aufnahme der "Ewigkeitsklausel" in den Verfassungstext zurückgeht, ist Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV weit auszulegen und umfaßt "mindestens" die Bestimmungen über die Volkssouveränität, die Teilung der Gewalten, die Selbstverwaltung der Gemeinden, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das Gesetzgebungsrecht des Landtags, das Budgetrecht der Volksvertretung, das Verbot von Ausnahmegerichten, die Unabhängigkeit der Richter, das Verbot der Einschränkung von Grundrechten und die Vorschriften über die hergebrachten Menschenrechte wie persönliche Freiheit, Gewissens und Glaubensfreiheit, Meinungsfreiheit und Pressefreiheit, Vereinsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Gleichheit der Staatsbürger vor dem Gesetz, Petitionsrecht und Recht der Verfassungsbeschwerde (Hoegner, Lehrbuch des bayerischen Verfassungsrechts, 1949, § 22 Nr. 5, S. 67).

 

Ob dem in allen Punkten gefolgt werden kann, muß der Verfassungsgerichtshof hier nicht entscheiden. Im Blick auf die Erfordernisse des vorliegenden Verfahrens genügt es festzustellen, daß die im folgenden dargelegten Elemente der demokratischen Staatsordnung Bayerns von Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV umfaßt sind.

 

1. Bayern ist nach der Grundentscheidung seiner Verfassung eine Demokratie (Art. 2 Abs. 1, Art. 4, 5 Abs. 1 BV). Das bedeutet, daß staatliche Herrschaft durch das Volk legitimiert sein muß; der Träger der Staatsgewalt ist das Volk (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV). Demokratie bedeutet nicht, daß jegliches staatliche Handeln unmittelbar vom Volk selbst vorzunehmen ist. Eine derartige "absolute" unmittelbare Demokratie wäre bei den realen Gegebenheiten staatlichen Lebens, besonders der Bevölkerungszahl, der Pluralität der Gesellschaft, der Vielzahl und Komplexität sowie Häufigkeit der notwendigen Verwaltungs- und Gesetzgebungsentscheidungen, nicht zu verwirklichen. Dazu kommen weitere Schwierigkeiten, die einer unmittelbaren Bekundung des Volkswillens entgegenstehen: das Verfahren der Volksbeteiligung ist aufwendig und teuer; es bringt für den Bürger grundsätzlich die Last mit sich, sich über die Inhalte etwaiger Volksbegehren sachkundig machen zu müssen und zur Abstimmung zu gehen. Hinzu kommt, daß das Volk als solches nicht organisiert ist; es ist deshalb bei der Auswahl von Themen und bei der Formulierung des Inhalts des Volkswillens notwendigerweise von einzelnen Personen oder kleinen Gruppen abhängig; dies steht im Gegensatz dazu, daß unter dem Volk im Sinn der Verfassung nicht Minderheiten, kleine Gruppen oder gar einzelne Personen verstanden werden können (vgl. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNr. 7 zu Art. 2). Die Bayerische Verfassung hat sich daher - dem Vorbild westlicher Demokratien folgend - 1946 für eine repräsentative Demokratie entschieden, bei der das Volk bei der Ausübung der Staatsgewalt durch das Parlament sowie durch die mittelbar oder unmittelbar von diesem bestellten Vollzugsbehörden und Richter repräsentiert wird (Art. 4, 5 BV). Das Parlament bezieht seine demokratische Legitimation durch die periodisch wiederkehrenden Wahlen.

 

 

Die Bayerische Verfassung hat sich daneben für die Möglichkeit der plebiszitären Gesetzgebung entschieden. Das Recht des Volkes zur Gesetzgebung durch Volksbegehren und Volksentscheid steht gleichberechtigt neben der Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments (Art. 72 Abs. 1 BV). Die Verfassung hat das Spannungsverhältnis zwischen parlamentarischer Gesetzgebung und Volksgesetzgebung in Kauf genommen (vgl. VerfGH 29, 244/265). Den Akten der Volksgesetzgebung kommt kein höherer Rang zu als denen der parlamentarischen Gesetzgebung; ein vom Volk beschlossenes Gesetz kann in verfassungsrechtlich zulässiger Weise durch ein Parlamentsgesetz wieder geändert oder aufgehoben werden (VerfGH 47, 1/16; Meder, RdNr. 1 zu Art. 72).

 

Nach der Bayerischen Verfassung ist die Gesetzgebung durch das Parlament die Regel, die Gesetzgebung durch das Volk die Ausnahme (vgl. Hoegner, a.a.O., § 22 Nr. 1, S. 63). Die Verfassung geht - schon aus Gründen der praktischen Durchführbarkeit - davon aus, daß plebiszitäre Willensbekundungen nur aus konkreten, einzelnen Anlässen eingeleitet werden, daß sie also eine Ergänzung des repräsentativen Systems sind. Plebiszite können außerdem ihrer Natur nach nur auf punktuelle Entscheidungen ausgerichtet sein, über die mit Ja oder Nein abgestimmt werden kann.

 

Nach den Grundgedanken der Verfassung kann daher das Volk nicht in größerem Umfang an die Stelle der kontinuierlich arbeitenden Repräsentativorgane treten (vgl. VerfGH 50, 181/204). Diese Volksgesetzgebung bleibt - auch wenn das vorliegende Volksbegehren nicht zugelassen wird - in Bayern weiter ungeschmälert möglich.

 

2. Zu den demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV gehört, daß die Verfassung auch im Verfahren der Volksgesetzgebung einen erhöhten Bestandsschutz beansprucht und bei vollplebiszitären Verfassungsänderungen eine angemessene demokratische Legitimation sicherstellen will. Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in seiner Entscheidung vom 17. September 1999 ausgesprochen, daß bei Verfassungsänderungen im Verfahren nach Art. 74 BV beim Volksentscheid ein Quorum erforderlich ist; er hat dem einfachen Gesetzgeber aufgegeben, den entsprechenden Willen der Verfassung zu konkretisieren (VerfGH BayVBl 1999, 719/722 ff.). Zwar brauchte der Verfassungsgerichtshof dabei nicht zu entscheiden, ob ein erhöhter Bestandsschutz für die Verfassung im Verfahren der Verfassungsänderung nach Art. 74 BV zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV gehört; er hat aber klar herausgestellt, die Verfassung selbst habe bereits die Grundentscheidung getroffen, daß die Stabilität der Verfassung und ein Mindestmaß an demokratischer Legitimation durch ein Quorum gewährleistet werden müssen (VerfGH BayVBl 1999, 719/724). Der Verfassungsgerichtshof hat in dieser Entscheidung darauf hingewiesen, die Befugnis des verfassungsändernden Gesetzgebers, die Quorenfrage abweichend vom geltenden Verfassungsrecht neu zu regeln, bleibe "in den Grenzen des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV unberührt". Bereits hierdurch hat er zum Ausdruck gebracht, daß es solche Grenzen gibt. Auch der verfassungsändernde Gesetzgeber ist bei Festlegung eines Quorums bei Verfassungsänderungen im Verfahren nach Art. 74 BV und der Festlegung einer angemessenenen demokratischen Legitimation auf Grund des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV nicht völlig frei, sondern hat Mindestgrenzen einzuhalten.

 

3. Die demokratischen Wahlen sind der unabdingbare demokratische Legitimationsakt. Das Volk beauftragt durch diesen Akt die gewählten Repräsentanten mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Staatsgewalt. Daher können grundsätzlich nur diejenigen Personen, Gruppen und Meinungen das Forum des Parlaments und die Wahrnehmung von Aufgaben der Staatsgewalt in Anspruch nehmen, die hierzu in einer demokratischen Wahl legitimiert worden sind.

 

Die Verfassung hat in Abwägung zwischen der parlamentarischen Gesetzgebung und der Volksgesetzgebung beim Volksbegehren ein Einleitungsquorum von 10 % (Art. 74 Abs. 1 BV) ohne weiteres Abstimmungs- oder Zustimmungsquorum beim Volksentscheid bei einfachen Gesetzen als ausreichend angesehen, um der Volksgesetzgebung die erforderliche Dignität und Wirksamkeit zu verleihen, eine angemessene Kräfteverteilung zu erreichen und die notwendige demokratische Legitimation zu gewährleisten. Die Wahl als demokratischer Legitimationsakt darf nicht dadurch entwertet werden, daß es kleinen Gruppen, die bei den Wahlen keinen für Parlamentsmandate ausreichenden Erfolg erzielt haben, allzu leicht ermöglicht wird, ohne hinreichenden Rückhalt im Volk - etwa durch ein zu geringes Einleitungsquorum in Verbindung mit der bei Abstimmungen in der Regel niedrigeren Beteiligung als bei Wahlen - ihre politischen Vorstellungen durchzusetzen.

 

4. Die Bayerische Verfassung will eine funktionierende Demokratie gewährleisten. Damit sind nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV Verfassungsänderungen unzulässig, die die Funktionsfähigkeit der demokratisch legitimierten Repräsentativorgane, die für die Verwirklichung freiheitlich-rechtsstaatlicher Demokratie unverzichtbar sind, maßgeblich beeinträchtigen oder die Gefahr solcher Beeinträchtigungen mit sich bringen. Besonders die obersten Staatsorgane, Parlament und Regierung, sowie die rechtsprechende Gewalt (Art. 5 BV) dürfen in ihrer Fähigkeit, ihre ihnen von der Verfassung und den Gesetzen zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen, nicht durch das Gleichgewicht beeinträchtigende Änderungen des von der Verfassung vorgesehenen Systems entscheidend eingeschränkt werden. Die Erhaltung der Arbeits- und Leistungsfähigkeit des Landtags ist - wie die Regelung über die 5 %-Klausel in Art. 14 Abs. 4 BV zeigt - ein von der Verfassung als wesentlich anerkanntes Ziel (vgl. VerfGH 23, 80/86 ff.; 39, 75/81).

 

Die Funktions- und Handlungsfähigkeit der Repräsentativorgane soll während der gesamten Wahlperiode (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 BV) gewährleistet bleiben. Wenn die Hürden für Volksbegehren noch leichter als nach der geltenden Verfassungsrechtslage zu überwinden wären, müßten sich Parlamentsmehrheit und parlamentarische Opposition (Art. 16 a Abs. 1 BV) möglicherweise häufiger mit Themen befassen, die nicht innerhalb des politischen Konzepts liegen, zu dessen Verwirklichung sie vom Wähler beauftragt und demokratisch legitimiert worden sind. Das würde die Handlungs- und Funktionsfähigkeit der repräsentativen Organe deutlich beeinträchtigen. Das demokratische System der Bayerischen Verfassung will sicherstellen, daß derartige Funktionsbe- einträchtigungen weitgehend ausgeschlossen sind. In erster Linie wird dies durch die ausgewogene Aufteilung der Gesetzgebungs- und Exekutivgewalt zwischen Volk, Parlament und Staatsregierung erreicht. Wegen der von der Verfassung geforderten Voraussetzungen wirkt die Volksgesetzgebung nur ergänzend (vgl. Hoegner, a.a.O., § 22 Nr. 1, S. 63) und beeinträchtigt die kontinuierliche Arbeit des Parlaments - und auch der Regierung - nicht. Die Volksgesetze erhalten durch die verfassungsrechtlichen Verfahrensvorschriften, die vor allem gewährleisten, daß hinter einem Volksbegehren auch tatsächlich ein im Volk hinreichend verankerter und damit demokratisch legitimierter, ernsthafter Wille steht, gegenüber dem Parlamentsgesetz ihre eigen-ständige Dignität. Dadurch, daß Volksbegehren erst bestimmte verfahrensrechtliche Hürden überwinden müssen, wird erreicht, daß Parlament und Staatsregierung sich darauf konzentrieren können, die Programme zu verwirklichen, mit denen die politischen Parteien die Meinungen im Volk gesammelt und gebündelt (vgl. BVerfGE 52, 63/82 f.) und mit denen sie sich zur Wahl gestellt haben. Das wäre gefährdet, wenn die Voraussetzungen für Volksbegehren so einfach zu erfüllen wären, daß mit einer Vielzahl von Volksbegehren mit geringer demokratischer Legitimation gerechnet werden müßte.

 

Bei Verfassungsänderungen ist der Gesichtspunkt der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Verfassungsorgane stets zu beachten. Dabei kann nicht ausschließlich auf die Erfahrung abgestellt werden, daß die Volksgesetzgebung nach der Bayerischen Verfassung von 1946 bisher die Funktionsfähigkeit der Verfassungsorgane nicht beeinträchtigt hat. Eine auf die Stabilität und Kontinuität des demokratischen Rechtsstaats angelegte Verfassung muß stets den Wandel der Zeiten im Blick behalten und auch - soweit möglich - negativen Entwicklungen entgegenwirken. Es muß daher bedacht werden, daß die Volksgesetzgebung

 - wenn sie relativ leicht und ohne Sicherstellung einer hinreichenden Verankerung im Volk in Gang gesetzt werden könnte - nicht nur eine Möglichkeit ist, das Volk im demokratischen Sinn in den politischen Prozeß einzubinden, sondern daß sie grundsätzlich auch von kleinen Gruppen, die keinen ausreichenden Rückhalt im Volk haben, als ein Instrument benutzt werden kann, das Mißbrauchs-, Agitations- und Polarisierungsmöglichkeiten eröffnet, die die Funktionsfähigkeit des gewählten Parlaments und des gesamten demokratischen Systems beeinträchtigen können. Diese Gefahr wäre besonders in politisch oder wirtschaftlich schwierigen Zeiten groß. Eine Verfassung muß - auch und gerade im Hinblick auf die deutsche Geschichte - für solche Zeiten Vorsorge treffen.

 

5. Die Funktionsfähigkeit demokratischer Institutionen muß auch durch die Budgetverantwortung des Parlaments gesichert sein. Art. 78, 79 BV, die die Ausgeglichenheit des Staatshaushalts als Ziel vorgeben, und Art. 73 BV zeigen, daß es ein Grundanliegen der Bayerischen Verfassung ist, die finanzielle Stabilität des Staates zu sichern.

 

Das Budgetrecht ist eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt (vgl. BVerfGE 70, 324/356). Nach der Bayerischen Verfassung soll das Budgetrecht weitgehend dem Parlament zugeordnet sein (vgl. VerfGH 47, 276/306). Das folgt vor allem aus Art. 73 BV, der Volksbegehren untersagt, die das Gleichgewicht des gesamten Haushalts stören und damit zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führen können (vgl. VerfGH 29, 244/263 ff.; 47, 276/303 ff.). Im demokratischen Staat mit einer pluralistischen Gesellschaft muß die Aufgabe gelöst werden, die Interessen einzelner Gruppen mit dem Gemeinwohlinteresse auszugleichen. Der soziale Ausgleich in der Gesellschaft muß gewährleistet werden, indem die divergierenden wirtschaftlichen Interessen der Bürger mit Blick auf das Gemeinwohl aufeinander abgestimmt und koordiniert werden. Diese Aufgabe kann nur von einer einzigen, von der Mehrheit des Volkes getragenen und damit demokratisch legitimierten Institution, die dem Volk verantwortlich ist, nämlich vom Parlament, erfüllt werden. Das Parlament ist nach dem repräsentativen System vom Volk zur umfassenden Haushaltsplanung und der notwendigen Prioritätensetzung beauftragt und wird vom Volk bei den Wahlen auch hinsichtlich der sachgerechten Mittelverwendung in die Verantwortung genommen. Nur das Parlament hat alle Staatseinnahmen und -ausgaben im Blick und nur das Parlament kann deshalb nach verantwortungsbewußter Einschätzung der Gesamtsituation entscheiden, wo das Schwergewicht des finanziellen Engagements des Staates liegen soll und in welcher Abstufung andere Bereiche demgegenüber zurücktreten müssen (vgl. VerfGH 38, 96/99). Jede Einzelentscheidung bezüglich des Budgets ist in diesem Gesamtzusammenhang zu sehen; sie ist untrennbar mit dem notwendigen Bestreben verbunden, im Rahmen der Haushaltsplanung möglichst allen Aufgaben des Staates entsprechend ihrer Bedeutung für den gesamten Staat und den einzelnen Bürger nach Maßgabe der vorhandenen Mittel gerecht zu werden (vgl. VerfGH 47, 276/305; vgl. auch Urteil des StGH Bremen vom 14. Februar 2000 Az. St 1/98 S. 26 f.).

 

Das Budgetrecht des Parlaments ist daher nicht nur durch Art. 73 BV gesichert; seine Aufrechterhaltung gehört vielmehr zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

 

B.

 

Unter Berücksichtigung dieser allgemeinen Grundsätze verstoßen folgende Regelungen des Gesetzentwurfs gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV:

 

1. Art. 74 Abs. 4 BV-E

 

Der im Gesetzentwurf des Volksbegehrens vorgeschlagene Art. 74 Abs. 4 BV-E sieht vor, daß bei einem Volksentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen entscheiden soll, unabhängig von der Höhe der Beteiligung. Damit wären auch vollplebiszitäre Verfassungsänderungen ohne Quorum möglich.

 

Die demokratischen Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV umfassen einen erhöhten Bestandsschutz für die Verfassung und den Grundsatz, daß für Verfassungsänderungen eine hinreichende demokratische Legitimation gegeben sein muß. Der Verfassung kommt gegenüber dem einfachen Gesetz der Vorrang zu, so daß die Regelungen über Verfassungsänderungen von denen der Änderung einfacher Gesetze abgehoben sein müssen. Da in der Verfassung selbst bereits die demokratischen Grundgedanken des Erfordernisses eines erhöhten Bestandsschutzes für die Verfassung sowie der Notwendigkeit einer hinreichenden demokratischen Legitimation angelegt sind (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/724), kann sich die Befugnis des verfassungsändernden Gesetzgebers jedenfalls nicht darauf erstrecken, für vollplebiszitäre Verfassungsänderungen auf jegliches Quorum zu verzichten. Durch eine derartige Lösung wäre weder für die unabdingbare Stabilität der Verfassung gesorgt, noch dafür, daß bei Verfassungsänderungen stets eine ausreichende demokratische Legitimation vorhanden ist. Dazu kommt, daß die vorgeschlagene Regelung die Änderung einfacher Gesetze der Änderung der Verfassung gleichstellt, dem Grundsatz des Vorrangs der Verfassung also nicht entspricht. Auch kann es die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems schwächen, wenn Verfassungsänderungen, die auf parlamentarischem Wege regelmäßig nur beim Zusammenwirken von politischer Mehrheit und politischer Minderheit möglich sind, im Volksgesetzgebungsverfahren durch verhältnismäßig kleine Minderheiten durchsetzbar wären (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/724). Art. 74 Abs. 4 BV-E verstößt mithin gegen die demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV (vgl. auch Urteil des StGH Bremen vom 14. Februar 2000 Az. St 1/98 S. 22 ff., wonach sich die betreffenden demokratischen Grundsätze aus Art. 28 Abs. 1 GG ergeben).

 

Im vorliegenden Verfahren braucht nicht entschieden zu werden, welche Mindestgrenzen für den verfassungsändernden Gesetzgeber bei der Festlegung von Quoren im Verfahren nach Art. 74 BV bestehen. Wegen der überragenden Bedeutung, die dem Grundsatz der Bestandskraft der Verfassung und dem Gedanken der ausreichenden demokratischen Legitimation in einem demokratischen Rechtsstaat zukommen, können diese Grenzen jedoch kaum anders verlaufen, als sie in der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 (VerfGH BayVBl 1999, 719/724 f.) umrissen worden sind.

 

Eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 74 Abs. 4 BV-E, etwa dahingehend, daß diese Vorschrift nicht für verfassungsändernde Gesetzentwürfe im Volksgesetzgebungsverfahren gelten solle, sondern daß insoweit die vom Verfassungsgerichtshof dargelegten Grundsätze (VerfGH BayVBl 1999, 719 ff.) Gültigkeit haben, ist nicht möglich. Der klare Wortlaut der vorgesehenen Regelung steht einer derartigen Auslegung entgegen (vgl. VerfGH 18, 85/101 f.). Wie der Begründung des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens zu entnehmen ist, würde eine solche Auslegung auch nicht den Intentionen der Initiatoren des Volksbegehrens entsprechen.

 

Außerdem wäre nicht sicher, ob die Vorschrift mit dem Inhalt, den sie durch eine korrigierende Auslegung erhalten würde, noch dem Willen der Unterzeichner des Volksbegehrens entspricht. Der Verfassungsgerichtshof befindet sich bei der Überprüfung eines Gesetzentwurfs im Verfahren des Art. 65 LWG in einer anderen

Situation als bei einer nachträglichen Normenkontrolle, etwa in einem Popularklageverfahren. Bei der Kontrolle einer bestehenden Norm ist stets im Blick zu behalten, daß diese im Rechts und Staatsleben bereits Wirkungen entfaltet hat. Das ist bei der Überprüfung eines Gesetzentwurfs, der dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden soll, grundlegend anders. Es geht hier um eine Art der vorbeugenden Kontrolle. Dem Volk muß - im Rahmen des insoweit Möglichen - von vornherein ein verfassungsrechtlich bedenkenfreier und Zweifelsfragen vermeidender Gesetzentwurf vorgelegt werden (vgl. VerfGH 18, 85/103). Nach dem Grundrecht auf Teilhabe an der Staatsgewalt gemäß Art. 7 Abs. 2 BV in Gestalt der Abstimmungsfreiheit ist zudem erforderlich, daß der Bürger den Inhalt und die Tragweite des ihm vorgelegten Entwurfs aus dem Gesetzentwurf im Zusammenhang mit dessen Begründung erkennen kann (vgl. VerfGH 29, 244/254; 31, 77/95; 47,

1/15). Wenn das Anliegen des Volksbegehrens sich daraus nicht hinreichend klar ergäbe, bestünde die Gefahr einer Verfälschung des Abstimmungsergebnisses (vgl. VerfGH 31, 77/95). Wenn dem abstimmenden Bürger zusätzlich zum Gesetzentwurf mit Begründung auch noch korrigierende verfassungskonforme Auslegungen der einzelnen Vorschriften unterbreitet werden müßten, bestünde die Gefahr, daß der Bürger über den Inhalt des Volksbegehrens nicht vollständig im klaren ist.

 

Auch bei den übrigen, nachfolgend behandelten Bestimmungen des Volksbegehrens ist eine korrigierende verfassungskonforme Auslegung deshalb ausgeschlossen.

 

2. Art. 74 Abs. 6 BV-E

 

Der vorgeschlagene Art. 74 Abs. 6 BV-E sieht vor, daß Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide, die sich auf den Staatshaushalt auswirken, zulässig sein sollen; dementsprechend soll der bisherige Art. 73 BV, wonach über den Staatshaushalt ein Volksentscheid nicht stattfindet, wegfallen.

 

Das Budgetrecht des Parlaments gehört zu den Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Das Budgetrecht des Parlaments ist ein entscheidendes Element der Funktionsfähigkeit des in der repräsentativen Demokratie maßgeblichen Verfassungsorgans. Ohne die Möglichkeit, die politische Gestaltung real umzusetzen, wäre das Parlament handlungs- und funktionsunfähig.

 

Nach Art. 73 BV, der gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV in seinem Bestand geschützt ist, sind Volksbegehren unzulässig, die auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluß nehmen, dadurch das Gleichgewicht des gesamten Haushalts stören und damit zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führen könnten (vgl. VerfGH 47, 276/304 f.). Diesen Inhalt des Art. 73 BV hat der Verfassungsgerichtshof auf Grund einer Analyse der historischen Vorläufer des Art. 73 BV, der Entstehungsgeschichte und der Äußerungen der Berichterstatter in der Verfassunggebenden Landesversammlung sowie anhand einer systematischen und teleologischen Auslegung festgestellt (vgl. VerfGH 29, 244/263 ff.). Ob einzelnen beim historischen Verfassungsgebungsprozeß Beteiligten eine Regelung vorgeschwebt hat, die dem Art. 74 Abs. 6 BV-E entspricht, ist demgegenüber nicht maßgeblich.

 

Falls Volksbegehren auch Gesetze zum Inhalt haben könnten, die das Budgetrecht des Parlaments erheblich beeinträchtigen, wäre das Parlament, wenn es durch verschiedene, möglicherweise sogar gegenläufige Volksentscheide zu wiederholten Umschichtungen der Planung und Prioritätensetzung gezwungen würde, in einem wesentlichen Teil seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtungen nicht mehr funktionsfähig. Das Parlament müßte stets mit Volksbegehren rechnen, die - ohne Einpassung in das politische Gesamtkonzept des demokratisch legitimierten Parlaments - die vom Verfassungsgerichtshof dargelegten Grenzen überschreiten und auf den Haushalt erheblichen Einfluß nehmen. Eine sinnvolle, kontinuierliche Arbeit und die Erfüllung der Aufgabe, entsprechend dem Wählerauftrag politische Gestaltung finanziell umzusetzen und zu verantworten, wäre dem Parlament nicht mehr in vollem Umfang möglich. Handlungs- und Funktionsfähigkeit des Parlaments wären in einem bedeutenden Bereich nicht mehr gewährleistet. Das widerspräche den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung.

 

Das Argument, der politische Diskurs über die beabsichtigten finanzwirksamen Volksbegehren werde solche Beeinträchtigungen vermeiden, greift nicht durch. Volksbegehren werden häufig Anliegen verfolgen, die im demokratisch-politischen Diskurs in der Öffentlichkeit positiv beurteilt werden. So würden Verbesserungen z.B. bei der Schulausbildung, der Kranken- und Altenpflege, der inneren Sicherheit, dem Umweltschutz, der Rechtspflege, dem Verkehrswesen usw. vom Ansatz her kaum auf Widerstand in der Diskussion stoßen. Das Problem besteht jedoch darin, die begrenzten Mittel des Staates mit den Wünschen in Dekkung zu bringen, also im Ausgleich verschiedener wünschenswerter Maßnahmen und in der Prioritätensetzung. Dieses Problem kann bei einzelnen, zeitlich in Abständen aufeinanderfolgenden Volksbegehren durch politischen Diskurs nicht in gleich effektiver Weise gelöst werden wie im Parlament, das sämtliche Einnahmen und Ausgaben des Staates im Blick hat.

 

Hinzu käme die Gefahr des Mißbrauchs des Volksbegehrensverfahrens, wenn Interessengruppen den von ihnen vertretenen Bürgern Sondervorteile durch Volksbegehren verschaffen wollen. Bei Gesetzesinitiativen mit finanziellen Auswirkungen ist es erfahrungsgemäß nicht schwierig, aus den Reihen der unmittelbar betroffenen Interessenten die erforderliche Zahl von Unterschriften zu erhalten. Auf diese Weise kann verhältnismäßig leicht erreicht werden, daß ein Teil des Volkes zuungunsten eines anderen Teils über die Verteilung von Steuermitteln oder wirtschaftlichen Lasten entscheidet, besonders, wenn der belastete Teil des Volkes eine Minderheit darstellt oder wenn der Mehrheit des Volkes die betreffende Frage aus irgendwelchen Gründen, z.B. persönlicher Nichtbetroffenheit, gleichgültig ist (vgl. VerfGH 29, 244/267 f.; 47, 276/304). Daß die bisherigen Erfahrungen mit Volksbegehren keine solchen Gefährdungen ergeben haben, ändert nichts daran, daß das Verfassungssystem durch geeignete Vorkehrungen solche Gefährdungen ausschließen muß.

 

Die in Art. 74 Abs. 6 Satz 2 BV-E vorgesehene Regelung, wonach ein Volksentscheid über das Haushaltsgesetz im ganzen nicht stattfinden darf, ändert an dem genannten Ergebnis nichts. Denn sie verhindert nicht, daß durch Einzelgesetze auf den Gesamtbestand des Haushalts Einfluß genommen, das Gleichgewicht des Haushalts gestört und dadurch das Budgetrecht des Parlaments wesentlich beeinträchtigt werden kann.

 

3. Art. 74 Abs. 2 Sätze 1 und 3 BV-E

 

Art. 74 Abs. 2 Satz 1 BV-E sieht vor, daß ein Volksbegehren zustandegekommen ist, wenn es von 5 % der Stimmberechtigten unterstützt wird, wobei nach Art. 74 Abs. 2 Satz 3 BV-E auch die freie Unterschriftensammlung zulässig sein soll.

 

a) Dem demokratischen System der Bayerischen Verfassung liegt der Gedanke zugrunde, ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen repräsentativer und plebiszitärer Gesetzgebung zu schaffen. Es ist die Absicht der Verfassung, das Spannungsverhältnis zwischen repräsentativer und plebiszitärer Gesetzgebung ausgeglichen zu halten und die Gewichte nicht zugunsten einer der beiden Gesetzgebungsarten zu verlagern. Auf parlamentarischem Wege kommt ein Gesetz nur zustande, wenn es von der Mehrheit des durch die demokratischen Wahlen beauftragten Parlaments gebilligt wird. Damit liegt dem Parlamentsgesetz dem Gedanken nach ein Konsens der Mehrheit der stimmberechtigten Bürger zugrunde.

Nach dem Grundprinzip der Demokratie müßte auch ein Gesetz, das durch Volksbegehren und Volksentscheid zustande kommt, grundsätzlich von einer entsprechenden Mehrheit des Volkes getragen werden, um die erforderliche demokratische Legitimation der Gesetzgebungsentscheidung zu gewährleisten. Die Bayerische Verfassung hat sich jedoch damit begnügt, das erforderliche demokratische Legitimationsniveau bei einem plebiszitären Gesetz schon dann als gegeben anzusehen, wenn 10 % der stimmberechtigten Bürger den Initiativakt des Volksbegehrens unterstützen (Art. 74 Abs. 1 BV) und wenn anschließend beim Volksentscheid - mit der Ausnahme von verfassungsändernden Volksbegehren - die Mehrheit der abstimmenden Bürger, unabhängig von der Höhe der Beteiligung, dem Gesetzentwurf zustimmt.

 

Der Sinn der 10 %-Hürde nach Art. 74 Abs. 1 BV ist es, gänzlich aussichtslose Volksentscheide zu verhindern und dadurch dem Staat und den Bürgern nutzlose Aufwendungen zu ersparen (vgl. VerfGH 47, 265/271). Der weitere Grund für die Sperre des Art. 74 Abs. 1 BV liegt darin, einen Grundsatz der Demokratie zu verwirklichen, nämlich daß ein politischer Gestaltungswille, der keinen größeren Rückhalt im Volk hat, von Akten der Gesetzgebung ausgeschlossen ist. Andernfalls würde die Volksgesetzgebung schließlich diskreditiert werden. Ein Volksentscheid soll deshalb nur durchgeführt werden, wenn begründete Aussicht auf eine entsprechende Unterstützung, also eine hinreichende demokratische Legitimation, besteht (vgl. Boettcher/Högner, Landeswahlgesetz, Bezirkswahlordnung, Landeswahlordnung, 14. Aufl. 1994, RdNr. 2 zu Art. 64 LWG). Die Beibehaltung des vorhandenen Systems der Bayerischen Verfassung führt nicht zur Marginalisierung oder Immobilisierung der Volksgesetzgebung. Bei ausreichendem Rückhalt im Volk können auch weiterhin vom Volk eigene Gesetzentwürfe auf den Weg gebracht werden. Die durch die Verfassung in Verwirklichung der demokratischen Grundgedanken geforderte Unterstützung durch 10 % der stimmberechtigten Bürger macht die Volksgesetzgebung nicht etwa unmöglich, sondern verleiht ihr erst die in einer Demokratie unabdingbare Legitimation und die Dignität, die sie dem parlamentarischen Gesetzgebungsakt gleichstellt. Diese Prinzipien, die der Regelung des Art. 74 Abs. 1 BV zugrunde liegen, wären vor dem Hintergrund, daß bei einem anschließenden Volksentscheid - soweit er keine Verfassungsänderungen zum Gegenstand hat - kein Quorum besteht, durch eine Senkung des Unterstützungserfordernisses auf 5 % verletzt (vgl. auch Urteil des StGH Bremen vom 14. Februar 2000 Az. St 1/98 S. 20 f., 27 f.).

 

Dem Argument der Initiatoren des Volksbegehrens, die Hürde von 10 % sei schwierig zu überwinden und deshalb zu hoch, kann nicht gefolgt werden. Denn es läuft darauf hinaus, das Prinzip einer hinreichenden demokratischen Legitimation auszuhöhlen. Die Hürde von 10 % mag zwar in der politischen Praxis nicht leicht zu nehmen sein (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/724). Es ist jedoch gerade der vom System der Bayerischen Verfassung dieser Hürde zugemessene Sinn und Zweck, daß sie nicht allzu leicht überwindbar sein soll, da sie sonst ihre Funktion nicht erfüllen würde. Die 10 %-Hürde ist keinesfalls so hoch, daß sie Volksbegehren von vornherein unmöglich macht. Im Vergleich mit anderen Bundesländern sind die Hürden für die Volksgesetzgebung in Bayern aufs Ganze gesehen am niedrigsten. Wenn Volksbegehren an dieser Hürde scheitern, so beweist dies nicht, daß die Hürde zu hoch ist, sondern nur, daß das betreffende Anliegen keinen ausreichenden Rückhalt im Volk hat. Der Vorschlag zur Absenkung der Hürden für Volksbegehren zeigt, daß es im vorliegenden Volksbegehren nicht darum geht, einen breit im Volk angelegten Volkswillen festzustellen und diesem zum Durchbruch zu verhelfen, sondern mit einer möglichst geringen Zahl von Unterstützern die Absichten einzelner durchzusetzen.

 

Die Volksgesetzgebung ist nach der Konzeption der Bayerischen Verfassung auch als gewisses Gegengewicht zur parlamentarischen Gesetzgebungsgewalt ausgestaltet. Sie ermöglicht es, dem Gesetzgebungswillen des Parlaments den Gesetzgebungswillen des Volkes gegenüberzustellen. Die Verfassung nimmt das Parlament nicht in Schutz davor, daß sich andere Auffassungen durchsetzen, als sie im Parlament vertreten werden. Sie will lediglich sicherstellen, daß diese Vorstellungen auch von einem hinreichend großen Teil des Volkes getragen werden. Wenn zu geringe Anforderungen an das Zustandekommen eines Volksbegehrens gestellt würden, wäre es möglich, daß schon ein relativ geringer Teil des Volkes die Entscheidungen des Parlaments in Frage stellen und ihnen entgegenarbeiten könnte. Damit wäre einem Teil des Volkes, der sich beim demokratischen Grundakt, den Wahlen, nicht durchzusetzen vermochte, auf einem Umweg die Möglichkeit in die Hand gegeben, Staatsgewalt auszuüben, ohne dafür in gleicher Weise demokratisch legitimiert zu sein wie das Parlament. Dies würde das Ergebnis der demokratischen Wahlen in Frage stellen und die Funktionsfähigkeit des gesamten repräsentativen Systems schwächen, insbesondere zu einer Funktionsbeeinträchtigung des Parlaments führen. Die vom Volksbegehren vorgeschlagene Absenkung des Erfordernisses von 10 % auf 5 % entspricht somit nicht den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

 

Daß bei Wahlen eine 5 %-Klausel gilt (Art. 14 Abs. 4 BV), ändert an diesem Ergebnis nichts. Zwischen Wahlen einerseits und der Beschlußfassung der Abstimmenden in einem Volksgesetzgebungsverfahren andererseits bestehen fundamentale Unterschiede, selbst wenn der maßgebende Akt in beiden Fällen eine Abstimmung durch die Bürger ist. Im demokratisch verfaßten Staat haben Wahlen die für die Ausübung der Staatsgewalt erforderliche demokratische Legitimation zu vermitteln. Im Volksgesetzgebungsverfahren werden die an der Abstimmung teilnehmenden Staatsbürger als gesetzgebendes Staatsorgan tätig und entscheiden über Sachfragen (vgl. VerfGH 47, 1/13). Die Unterschiede zwischen dem Wahlvorgang als für die Demokratie schlechthin unersetzbarem Erneuerungs- und Legitimationsakt und der Einleitung eines Volksbegehrens, das auf eine gesetzgeberische Sachentscheidung gerichtet ist, sind so grundlegend, daß ein Rückschluß aus dem Wahlrecht nicht gezogen werden kann (vgl. VerfGH BayVBl 1999, 719/723; vgl. auch Urteil des StGH Bremen vom 14. Februar 2000 Az. St 1/98 S. 21).

 

b) Nach der beabsichtigten Regelung soll die freie Sammlung von Unterschriften bei Volksbegehren möglich sein (Art. 74 Abs. 2 Satz 3 BV-E). Das widerspricht vor dem Hintergrund, daß bei einem anschließenden Volksentscheid - soweit er keine Verfassungsänderungen zum Gegenstand hat - kein Quorum besteht, den Gedanken, daß die Akte der Volksgesetzgebung von einer ausreichenden demokratischen Legitimation getragen sein müssen und eine der Parlamentsgesetzgebung vergleichbare Dignität aufweisen müssen.

 

Der Verfassungsgerichtshof hat bereits darauf hingewiesen, daß die Möglichkeit der freien Sammlung von Unterschriften bei Bürgerbegehren eine Gefahrenquelle für das Grundrecht aus Art. 7 Abs. 2 BV eröffnet. Das Grundrecht aus Art. 7 Abs. 2 BV ist berührt, wenn der Bürger auf der Straße, bei Veranstaltungen oder im privaten Bereich auf eine Unterzeichnung eines Begehrens angesprochen, möglicherweise dazu gedrängt oder sonst unzulässig beeinflußt wird. Art. 7 Abs. 2 BV gewährleistet ein echtes Mitwirkungsrecht, was bedeutet, daß der Bürger die Möglichkeit haben muß, ohne Zwang, Druck oder sonstige unzulässige Beeinflussung über eine Unterstützung eines Begehrens zu entscheiden. Diese grundrechtlich gesicherte Freiheit wäre besser gewährleistet, wenn die Unterschriftenlisten bei den Gemeinden ausgelegt würden. Der Verfassungsgerichtshof hat aber beim Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene eine freie Sammlung von Unterschriften noch für vertretbar angesehen (vgl. VerfGH 50, 181/211 f.). Diese Einschätzung ist vor dem Hintergrund zu sehen, daß der Verfassungsgerichtshof in der gleichen Entscheidung das Fehlen eines Beteiligungs- oder Zustimmungsquorums bei Bürgerentscheiden problematisiert und zum Ausdruck gebracht hat, daß den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Selbstverwaltungsrechts in seiner Verbindung mit dem Demokratieprinzip am ehesten eine gesetzgeberische Lösung entspräche, die eine maßvolle Bindungswirkung mit einem Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum verbindet (VerfGH 50, 181/207 f.). Dem hat der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er für den Bürgerentscheid ein gestaffeltes Zustimmungsquorum eingeführt hat (Art. 18 a Abs. 12 GO in der Fassung des Gesetzes vom 29. März 1999, GVBl S. 86).

 

Eine vergleichbare Situation wäre nach den vorgeschlagenen Regelungen bei Volksbegehren und Volksentscheiden nicht gegeben. Beim Volksentscheid besteht - wie dargelegt - bei einfachen Gesetzen kein Quorum. Der einzige Akt, bei dem bei der Volksgesetzgebung ein Quorum vorgeschrieben ist (Art. 74 Abs. 1 BV), soll nach den Vorstellungen des Volksbegehrens für die freie Sammlung von Unterschriften geöffnet werden. Damit sind die vom Verfassungsgerichtshof bereits aufgezeigten Gefährdungen der Abstimmungsfreiheit des einzelnen Bürgers und damit Zweifel an der Legitimationskraft des Vorgangs verbunden. Diese werden jedoch hier - im Gegensatz zur Rechtslage bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - nicht durch ein späteres Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum auf der Stufe, auf der die endgültige Entscheidung in einem formalisierten Verfahren durch Stimmabgabe im Abstimmungsraum getroffen wird (Volksentscheid), aufgefangen. Hinsichtlich des Gesamtergebnisses von Volksbegehren und Volksentscheid bestünde damit die Gefahr, daß nicht mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen werden könnte, daß die vom Volk beschlossenen Gesetze eine hinreichende, verifizierbare demokratische Legitimation und Dignität besitzen.

 

Auf den weiteren vom Staatsministerium des Innern in der Gesamtschau des Art. 74 Abs. 2 BV-E herangezogenen Gesichtspunkt, die Verlängerung der Eintragungsfrist, kommt es nicht mehr an.

 

4. Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E

 

Nach dem vorgeschlagenen Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BV-E sollen 25.000 stimmberechtigte Staatsbürgerinnen und Staatsbürger das Recht haben, den Landtag im Rahmen seiner Zuständigkeit mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen (Volksinitiative). Die Vertrauensleute der Volksinitiative und von ihnen benannte Personen sollen das Recht haben, im Landtag und seinen Ausschüssen während der Beratung gehört zu werden (Art. 73 Abs. 2 BV-E).

 

Diese Regelung verstößt gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Es ist danach nicht zulässig, daß mit lediglich 25.000 Unterschriften, also mit der Unterstützung von nur etwa 0,3 % der derzeit rund 8,9 Mio. Stimmberechtigten, die Legitimation erworben werden kann, das Forum des Parlaments für sich in Anspruch zu nehmen. Es ist mit den demokratischen Grundgedanken unvereinbar, daß einerseits eine politische Gruppierung sich einer demokratischen Wahl stellen und dort mindestens 5 % der Wählerstimmen auf sich vereinigen muß, um im Parlament ihre politischen Vorstellungen zum Ausdruck bringen zu können, während andererseits für die vorgesehene Volksinitiative eine Legitimation von nur etwa 0,3 % der Stimmberechtigten ausreichen soll. Das demokratisch-repräsentative System der Bayerischen Verfassung wäre bei einer solchen Situation nicht mehr im Gleichgewicht. Eine derartige Verfassungslage würde den entscheidenden demokratischen Akt, nämlich die Wahlen durch das Volk, entwerten. Im übrigen weist der Verfassungsgerichtshof darauf hin, daß die Bestimmung einer festen Zahl von Unterstützern (und nicht etwa eines bestimmten Prozentsatzes der Stimmberechtigten) nicht unbedenklich erscheint, wenn man berücksichtigt, daß sich damit demokratische Legitimationen ständig relativieren können.

 

Die vorgesehenen Befugnisse der Volksinitiative würden es kleinen, letztlich nicht ausreichend demokratisch legitimierten Gruppen ermöglichen, das gewählte Parlament politisch unter Druck zu setzen, es von seinen eigenen Themen abzulenken und zu einer Auseinandersetzung mit Fragen und Themen zu zwingen, die nicht aus dem Parlament selbst und aus den Parteien, die vom Volk in das Parlament gewählt worden sind, kommen. Das Parlament wäre nach der vorgeschlagenen Regelung in der Bestimmung seiner Agenda nicht mehr frei. Die Handlungs- und Funktionsfähigkeit des obersten Leitungsorgans eines repräsentativ-demo-kratischen Staates wäre hierdurch erheblich eingeschränkt.

 

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß das Parlament gegebenenfalls auch durch Einzel- oder Massenpetitionen gezwungen werden kann, sich mit bestimmten Themen zu befassen. Denn die Befassung des Parlaments mit Petitionen richtet sich ausschließlich nach Art. 115 BV und dem Gesetz über die Behandlung von Eingaben und Beschwerden an den Bayerischen Landtag nach Art. 115 der Verfassung (Bayerisches Petitionsgesetz - BayPetG) sowie der Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag (GeschOLT). Nach diesen Vorschriften kann der zuständige Landtagsausschuß den Petenten persönlich anhören (Art. 6 Abs. 2 BayPetG, § 83 Abs. 1 Satz 1 GeschOLT). Ob der Petent in dieser Weise angehört wird, unterliegt jedoch der autonomen Entscheidung des zuständigen Landtagsausschusses; ein subjektives Recht auf persönliche Anhörung - wie es der im Volksbegehren vorgeschlagene Art. 73 Abs. 2 BV-E für die Vertrauensleute der Volksinitiative und von ihnen benannte Personen vorsieht - ist für Petenten nicht gegeben. Die Volksinitiative soll darüber hinaus die Vorstufe zu einem Volksbegehren bilden können, wenn der Landtag ihr nicht innerhalb von vier Monaten in unveränderter Form zustimmt (Art. 74 Abs. 1 BV-E). Die Behandlung und die Auswirkung von Petitionen unterscheiden sich somit deutlich von der vorgeschlagenen Volksinitiative.

 

5. Diesen Ergebnissen steht nicht entgegen, daß andere Länder der Bundesrepublik Deutschland eine Volksinitiative in ihre Verfassungen aufgenommen haben oder die Möglichkeit des freien Sammelns von Unterschriften anerkennen. In den Ländern sind die maßgebenden Verhältnisse, besonders die rechtlichen Voraussetzungen einer Volksinitiative oder sonstiger Bürgeraktivitäten (z.B. Zahl der erforderlichen Unterstützerunterschriften oder sonstige Quoren) so unterschiedlich, daß ein Vergleich von vornherein problematisch ist. Entscheidend ist, daß jedes Land der Bundesrepublik Deutschland - in den Grenzen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG - in der Ausgestaltung seiner demokratischen Verfassungsordnung frei ist. Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV schützt die demokratischen Grundgedanken so, wie sie spezifisch in der Bayerischen Verfassung zum Ausdruck gekommen sind. Die Fest-stellung, daß eine Regelung mit Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV nicht im Einklang steht, besagt damit nicht, daß diese Regelung generell demokratischen Gedanken zuwiderläuft, sondern nur, daß sie der Vorstellung von Demokratie, wie sie der Bayerischen Verfassung zugrunde liegt, nicht entspricht.

 

 

C.

 

Da mithin wesentliche Bestimmungen des vorliegenden Gesetzentwurfs gegen die Bayerische Verfassung (Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV) verstoßen, sind die Voraussetzungen für die Zulassung des gesamten Volksbegehrens nicht gegeben (vgl. VerfGH 47, 276/313 ff.).

 

Es kann offen bleiben, ob die betreffenden Regelungsvorschläge auch gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen. Es kommt auch nicht mehr darauf an, ob die vom Staatsministerium des Innern gerügten Verstöße der vorgesehenen Änderungen des Landeswahlgesetzes gegen die Bayerische Verfassung vorliegen.

 

 

 

 

V.

 

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

 

Vf. 2-IX-00

 

Abweichende Ansicht eines Richters:

 

Die Mehrheit des Gerichts zieht die Grenzen für direkte Demokratie enger als verfassungsrechtlich geboten. Elemente der Stärkung der direkten Demokratie werden als verfassungswidrig bezeichnet, obwohl sie früher vom VerfGH und herrschender Lehre für zulässig angesehen wurden (I.) oder in anderen demokratischen Verfassungen enthalten sind (II., III. und IV.). Im schon historischen Streit über das richtige Gleichgewicht zwischen repräsentativer und direkter Demokratie (vgl. Evers in Heußner/Jung, Mehr direkte Demokratie wagen, 1999, S. 27 ff.) nimmt die Mehrheit des Gerichts Position für die Stärkung der repräsentativen Demokratie. Ob die von den Antragstellern vorgeschlagene Regelungen verfassungspolitisch zweckmäßig  sind, war nicht zu entscheiden. Verfassungsrechtlich unzulässig sind sie nicht. Über die verfassungspolitische Zulassung dieser Regelung hätte deshalb der Verfassungsgeber, also das bayerische Volk, in einem Volksentscheid zu entscheiden.

 

Die Zulässigkeit der von der Gerichtsmehrheit beanstandeten Regelungen ergibt  sich aus folgenden Überlegungen:

 

I. Ein Quorum beim verfassungsändernden Volksentscheid ist nicht geboten

 

1. Zuzustimmen ist der Mehrheit des Gerichts, daß der Bestandsschutz für die Verfassung sowie hinreichende demokratische Legitimation schützenswerte demokratische Grundgedanken im Sinn des Art. 75 Abs. 1 S. 2 BV sind. Nicht gefolgt werden kann jedoch der Argumentation, daß daraus zwangsläufig ein Quorum erforderlich sei, das in etwa dem Quorum aus der Entscheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs zum 17.09.1999 ("Senatsentscheidung", BayVBI 1999, 719) entsprechen müsse. Ein Quorum mag verfassungspolitisch sinnvoll sein. Als unabdingbarer Bestandteil der Bayer. Verfassung ist es nicht erkennbar.

 

2. Der von der Mehrheit postulierte Grundsatz, der Vorrang der Verfassung gebiete es, auch bei einer Verfassungsänderung durch das Volk ohne vorausgegangene Befassung des Landtages höhere Anforderungen für eine Verfassungsänderung als für eine einfache Gesetzesänderung vorzuschreiben, kann weder der Bayer. Verfassung noch sonst einem höherrangigen Recht entnommen werden. Zur Stabilisierung der Verfassung gibt es entweder die erforderliche 2/3-Mehrheit im Landtag oder das vorausgehende Volksbegehren, in beiden Fällen zusätzlich den nachfolgenden Volksentscheid.

 

 3. Historisch gesehen war im Rahmen der Beratung der Bayer. Verfassung in der verfassungsgebenden Versammlung im Sommer 1999 die Meinung, das zur Abstimmung aufgerufene Volk sei auch ohne Quorum ausreichend demokratisch legitimiert, eindeutig. Die Frage eines Quorums wurde diskutiert, ein Quorum wurde abgelehnt. Als Beispiel sei die Äußerung des Mitglieds der verfassungsgebenden Versammlung Herrn v. Aretin wiedergegeben: "So notwendig der Appell an das Gesamtvolk ist, so muß es doch hier heißen: 'Mehrheit der abstimmenden Staatsbürger'. Andernfalls ist der politisch indifferente Staatsbürger, der zu faul ist, zur Urne zu gehen, der eigentliche Herr des Landes." (Zitiert bei Jung, Grundgesetz und Volksentscheid, 1994, S. 36).

 

Dies war auch die generelle Grundhaltung des bayerischen Ministerpräsidenten und Vater der Bayer. Verfassung, Dr. Wilhelm Hoegner:

 

"In den großen politischen Fragen kommt es aber nach wie vor auf den gesunden Menschenverstand und die politische Urteilsfähigkeit der breiten Volkskreise an" (Hoegner, Der schwierige Außenseiter, 1959, S. 249).

 

Und ebenso kommt diese Auffassung einer ausreichenden demokratischen Legitimation auch ohne Quorum beim Volksentscheid unmißverständlich zum Ausdruck in der Entscheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs vom 02.12.1949, in der das Gericht der Auffassung Hoegners folgte, ein einfachrechtliches Landeswahlgesetz könne ein Quorum nicht einführen. "Nach Art. 2 der Verfassung liegt die Staatsgewalt beim Volk, d.h. bei der Gesamtheit der stimmberechtigten Staatsbürger. Ausgeübt wird sie, soweit sie nicht dem Landtag oder der Regierung übertragen ist, durch die an der Volksabstimmung teilnehmenden Staatsbürger, ( ... ) In dieser Rechtsstellung würden die Teilnehmenden beeinträchtigt, wenn als weitere Voraussetzung der Gültigkeit der Volksabstimmung die Erreichung einer Mindestzahl festgelegt würde. Solche Einschränkungen kann nicht das Parlament, das seine Macht vom Volke ableitet, sondern nur die Verfassung selbst bestimmen.".

 

Historisch gesehen gingen also sowohl Verfassungsgeber als auch der Verfassungsgerichtshof davon aus, daß ein Quorum weder in der Verfassung stehe noch das Erfordernis eines Quorums verfassungsrechtlich geboten sei.

 

4. Auch in anderen Ländern, insbesondere der Schweiz und Staaten der USA gibt es Regelungen, die Verfassungsänderungen auch ohne entsprechendes Quorum zu lassen (vgl. Dreier BayVBI. 1999, 513/522).

 

5. Bis zur Entscheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs vom 17.09.1999 (BayVBI. 1999, 719) war herrschende Meinung in Bayern, daß Art. 2 Abs. 2 S. 2 BV ("Mehrheit entscheidet") ein Quorum gerade ausschließen würde.

 

a) Dies ergibt sich zum einen wörtlich aus der Entscheidung VerfGH 2,181 ff, die zwar kritisiert, als herrschende Meinung jedoch respektiert wurde (vgl. dazu Meder, die Verfassung des Freistaates Bayern, 1992, Anmerkung 9 zu Art. 74).

 

b) Davon ging offensichtlich auch das Bayer. Staatsministerium des Innern aus, das den Volksentscheid zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheides im Jahr 1995 nicht für verfassungswidrig gehalten hatte, obwohl dieser Volksentscheid nur 21,18 % der stimmberechtigten Bürger und Bürgerinnen erreichte. Auch der Bayer. Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 29.08.1997 (BayVBI. 97, 622) die Rechtmäßigkeit  der Entstehung dieses Ge-

setzes ohne Quorum nicht bemängelt.

 

c) Schließlich bezeichnet es der Bayer. Verfassungsgerichtshof selbst in seiner Entscheidung vom 17.09.1999 (Senatsentscheidung) als "bisher herrschende Auffassung, daß die Bayer. Verfassung auch bei der Verfassungsänderung kein Quorum erfordere" (S.50 der Entscheidung)".

 

d) Nach alldem erscheint es verfassungsgerichtlich vertretbar, wenn der Verfassungsgerichtshof von seiner früheren Rechtsprechung sowie der herrschenden Lehre abgeht, daß ein Quorum unzulässig sei. Daß ein Quorum in Umkehrung der bisherigen Meinung jedoch verfassungsrechtlich geboten sei, damit aber alle zitierten Meinungsäußerungen sich im nachhinein als verfassungswidrig darstel-

len, kann nicht ernsthaft begründet werden.

 

6. Auch der Befürchtung der Gerichtsmehrheit, die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems würde geschwächt, wenn Verfassungsänderungen im Volksgesetzgebungsverfahren durch verhältnismäßig kleine Minderheiten durchsetzbar wären, kann nicht gefolgt werden. Zum einen stehen natürlich auch Verfassungsänderungen ohne vorausgegangene parlamentarische Entscheidung unter dem Vorbehalt des verfassungsrechtlich Zulässigen. Zum anderen ist nicht einzusehen, warum das Volk mehr einer unzulässigen Beeinflussung durch Interessengruppen und Dritte ausgesetzt sein sollte als die Abgeordneten des Landtages entsprechenden Interessenvertretern gegenüber. Schließlich darf nicht vergessen werden, daß auch Verfassungsänderungen durch das Volk im Wege einer 2/3-Entscheidung im Parlament und nachfolgendem Volksentscheid (dann ohne Quorum!) wieder korrigiert werden könnten.

   

II. Die Regelung, daß Volksbegehren und Volksentscheide auch dann zulässig sind, wenn sie sich auf den Staatshaushalt auswirken, ist nicht verfassungswidrig.

Es widerspricht nicht den demokratischen Grundgedanken der Verfassung in Art. 75 Abs. 1, wenn der Verfassungsgesetzgeber auch im Wege der Volksgesetzgebung ausgabenwirksame Gesetze zuläßt.

 

1. Die Gerichtsmehrheit folgt im wesentlichen der Argumentation der Entscheidungen des VerfGH vom 15.12.76 (VerfGH 29,244) und vom 17.11.1994 (VerfGH 47,276), daß es Sinn und Zweck des Art. 73 BV sei, "ausgabenwirksame Gesetze weitgehend dem parlamentarischen Gesetzgeber zuzuweisen". Nach dieser Argumentation darf der Volksgesetzgeber die Haushaltsplanung und Prioritätensetzung des Parlaments nicht wesentlich beeinflussen und beeinträchtigen. Die Gerichtsmehrheit befürchtet, daß bei einer derartigen Beeinträchtigung das Parlament "nicht mehr funktionsfähig" wäre. Diese wesentliche Beeinträchtigung wurde in der Entscheidung des VerfGH 29,244 bereits bei einer Kostenfolge in Höhe von 0,06 % des Gesamtvolumens des Haushalts angenommen.

 

Dies kann als richterliche Auslegung der Verfassung noch zulässig sein. Es widerspricht jedoch keinesfalls den demokratischen Grundgedanken der Verfassung, wenn auch der Volksgesetzgeber Gesetze beschließen kann, die nicht unerhebliche finanzielle Auswirkungen zur Folge haben.

 

2. Die demokratischen Verfassungen in der Schweiz sowie in vielen Staaten der USA lassen auch die Behandlung von Finanzfragen im Rahmen der Volksgesetzgebung zu. Nahezu 1/4 aller Volksbegehren in den USA befassen sich mit Finanzfragen. Empirische Untersuchungen belegen, daß Bürger und Bürgerinnen auch in Finanzfragen Verantwortungsbewußtsein bewiesen, eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange wird nicht berichtet (vgl. Heußner/Jung, aa0., S. 110 ff). Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Parlaments oder eine verfassungswidrige Verletzung des Budgetrechts wird in diesem Recht des Volksgesetzgebers nicht gesehen.

 

Ähnliches gilt für die Schweiz: Die Abstimmung über erhebliche finanzielle Fragen im Wege der Volksgesetzgebung gehört seit vielen Jahrzehnten zu den demokratischen Grundsätzen, ohne daß darin eine Verletzung des Budgetrechts gesehen wird.

 

Auch die Verfassung von Baden Württemberg hält ausgabenwirksame Volksentscheide generell für verfassungsgemäß. Ausgenommen sind lediglich Abgabengesetze, Besoldungsgesetze und das Staatshaushaltsgesetz.

 

3. Ausschlaggebend ist jedoch, daß die von den Antragstellern vorgeschlagene Regelung dem Regelungsgehalt entspricht, den der historische Verfassungsgeber mit Art. 73 ausdrücken wollte: In der 19. Sitzung der verfassungsgebenden Versammlung vom 21.08.1946 interpretierte Dr. Ehard (CSU) Art. 73 (in der heute gültigen Form) wie folgt:

 

"Die Beschränkung auf den Staatshaushalt ist bewußt vorgenommen worden. ... Ich kann mir vorstellen, daß man Einzelfragen aus dem Haushalt, z.B. ein notwendiges Gesetz, das Steuerergänzungen oder sonst etwas ähnliches, das einen Teil mit einer Summe des Haushaltsplan enthält, dem Volksentscheid unterstellt, aber den Haushaltsplan als solchen nicht. Einzelgesetze möchte ich nicht dem Volksentscheid entzogen wissen."

 

Es ist nicht ersichtlich, daß eine Regelung, die die Verfassungsväter gewollt haben, vom Verfassungsgeber nicht wieder eingeführt werden kann. Die demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinne von Art. 75 Abs. 1 BV unterliegen der Ewigkeitsgarantie, die Interpretation des Verfassungsgerichtshofes zum Budgetrecht jedoch nicht.

   

III. Die Verfassung gebietet nicht, bei Volksbegehren eine Mindestbeteiligung von 10 % der Stimmberechtigten vorzusehen.

 

1. Es ist sicher richtig, daß durch eine Senkung der 10 %-Hürde von stimmberechtigten Bürgern bei einem Volksbegehren auf 5 % dazu führen kann, daß mehr Gegenstände und auch Gegenstände von geringerer Bedeutung dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden. Der Gerichtsmehrheit ist auch darin zuzustimmen, daß Grund für die Hürde beim Volksbegehren ist, einen politischen Gestaltungswillen, der keinen größeren Rückhalt im Volk hat, von Akten der Gesetzgebung auszuschließen. Die bestehende Grenze von 10 % ist deshalb verfassungspolitisch zweckmäßig. Nicht gefolgt werden kann aber der Gerichtsmehrheit, daß ein Absenken dieser Grenze auf 5 % den demokratischen Grundsätzen der Bayerischen Verfassung widersprechen und deshalb verfassungswidrig sein würde.

 

2. Dies zeigt zum einen ein Blick auf die Verfassungsrealität außerhalb Bayerns: Zwar haben in der Tat die meisten Bundesländer für das Volksbegehren Mindestbeteiligungen von 10 % oder mehr vorgeschrieben. Andererseits gibt es aber immerhin 4 Bundesländer, in denen nur eine Mindestbeteiligung von erheblich unter 10 % vorgesehen ist (Brandenburg 3,2 %, Hamburg 1,17 %, Mecklenburg-Vor-

pommern 7,8 %, Schleswig-Holstein 5 %). Dies zeigt, daß zumindest nach dem Verfassungsverständnis dieser Länder eine 5 %-Hürde demokratischen Grundsätzen entspricht. Dabei wird nicht verkannt, daß bei diesen Ländern ein Quorum vorgesehen ist, da die unterschiedlichen Funktionen der Beteiligung beim Volksbegehren und beim Volksentscheid auseinander gehalten werden müssen (siehe unten 3).

 

Noch großzügiger ist die Schweiz: Seit mehr als 100 Jahren genügen als Voraussetzung für einen Volksentscheid ca. 1,1 % der Stimmberechtigten beim einfachen Gesetz, etwa 2,2 % der Stimmberechtigten bei Verfassungsänderung.

 

Wenn, wie der Verfassungsgerichtshof in seiner Senatsentscheidung ausgeführt hat, die Volksgesetzgebung in Bayern vom Verfassungsgesetzgeber mit einer hohen Wertschätzung ausgestattet ist, dann darf sich auch bei der Frage der erforderlichen Mindestbeteiligung beim Volksbegehren die Bayerische Verfassung dem Vergleich mit den genannten Bundesländern sowie der Schweiz stellen.

 

3. Die Gerichtsmehrheit geht davon aus, eine Absenkung der Hürde auf 5 % "läuft darauf hinaus, das Prinzip einer hinreichenden demokratischen Legitimation auszuhöhlen." Es ist bezeichnend, daß dabei nicht gesagt wird, wessen demokratische Legitimation ausgehöhlt würde. Das Volksbegehren führt nämlich gerade noch nicht zu einer Entscheidung, die "legitimiert" werden müßte, sondern ebnet erst den Weg für eine Entscheidung des Volksgesetzgebers. Die Frage einer ausreichenden Legitimation kann sich immer erst beim Akt der Gesetzgebung selbst, also dem Volksentscheid stellen.

 

Es geht also bei der Frage der richtigen Hürde nicht um die Frage der Legitimation, sondern um die Frage, eine Erheblichkeitsschwelle oder eine Befassungsschwelle festzulegen. Dabei können sich beim gleichen Gegenstand sehr unterschiedliche Beteiligungsgrößen ergeben: Beispielsweise haben sich beim Volksbegehren zur Abschaffung des Senats – gemessen an der vorgeschriebenen 10 %-Hürde – nur wenige Bürger beteiligt, nämlich gerade 10,5 %. Beim Volksentscheid, also dem Akt der Volksgesetzgebung, ergaben sich jedoch 27 % aller Stimmberechtigten bei einer Abstimmungsbeteiligung von immerhin 39,9 %. Dieses Beispiel zeigt, daß die Erheblichkeitsschwelle nichts mit der Legitimation der beim Volksentscheid zu treffenden Entscheidung zu tun hat.

 

4. Nicht gefolgt werden kann auch der Begründung der Gerichtsmehrheit, daß eine 5 %-Hürde beim Volksbegehren das Ergebnis der demokratischen Wahlen in Frage stellen, die Funktionsfähigkeit des repräsentativen Systems schwächen und zu einer Funktionsbeeinträchtigung des Parlaments führen würde. Gerade die in der Verfassung vorgesehene Gleichwertigkeit von parlamentarischer Gesetzgebung und Volksgesetzgebung überläßt es der Dispositionsfreiheit des Verfassungsgesetzgeber, die Erheblichkeitsgrenze für die Eröffnung des – im Grundsatz immer gegebenen – Weges zur Volksgesetzgebung nach eigenem Ermessen und Zweckmäßigkeitsüberlegungen festzulegen. Es geht darum, ähnlich wie bei der 5 %-Grenze bei Wahlen, Splittergruppen auszuscheiden. Deshalb verstößt die vorgesehene 5 %-Hürde nicht gegen die Bayerische Verfassung.

   

IV. Die Einführung einer Volksinitiative ist auch nach der Bayerischen Verfassung zulässig.

 

1. Das Institut der Volksinitiative ist mittlerweile in knapp der Hälfte der bundesdeutschen Landesverfassungen enthalten. Dies legt nahe, daß dieses Institut demokratischen Grundgedanken entspricht. Die Gerichtsmehrheit meint das Gegenteil: Die Volksinitiative widerspreche zwar nicht generell demokratischen Gedanken, sie widerspreche aber den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung im Sinne von Art. 75 Abs. 1. Die Begründung dafür, insbesondere warum sich die Grundgedanken der Bayerischen Verfassung von denen der anderen Bundesländern in diesem Punkt unterscheiden sollen, bleibt die Mehrheit jedoch schuldig. Demgegenüber wäre bei der hohen Wertschätzung, die die Bayerische Verfassung dem Volkssouverän gibt (vgl. Art. 2 Abs. 2 "das Volk tut seinen Willen durch Wahlen und Abstimmung kund") eher zu erwarten, daß gerade in Bayern die Volksinitiative den demokratischen Grundgedanken der Verfassung entspricht.

 

 2. Auch die Begründung der Gerichtsmehrheit, warum die Einführung einer Volksinitiative verfassungswidrig sein soll, ist nicht schlüssig. Im wesentlichen wird argumentiert, daß das Gleichgewicht des demokratisch repräsentativen Systems dadurch beeinträchtigt sein soll, daß einerseits eine politische Gruppe 5 % der Wählerstimmen auf sich vereinigen müsse, um im Parlament vertreten zu sein, andererseits für die Volksinitiative nur eine Legitimation von etwa 0,3 % der Stimmberechtigten ausreichen soll. Hier wird verkannt, daß die jeweiligen Wählerstimmen völlig unterschiedliche Befugnisse zur Folge haben. Die Wählerstimmen bei einer Wahl gewähren Abstimmungsmacht auf die Dauer einer Wahlperiode im Parlament. Die Stimmen der Volksinitiative verleihen ein einmaliges Befassungs- und Rederecht im Parlament, mehr nicht. Daß damit die Wahlen als solche entwertet werden sollen, daß wegen dieser einmaligen Änderung der Tagesordnung und dem damit verbundenen Rederecht bereits "die Handlungs- und Funktions-

fähigkeit des obersten Leitungsorgans eines repräsentativ demokratischen Staates" erheblich eingeschränkt sein soll, ist schlichtweg nicht nachvollziehbar. Hier haben, mit Verlaub, meine Kolleginnen und Kollegen doch ein wenig zu schwarz gesehen.