Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
vom 24. September 2010
über die Popularklage
– hier: Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung –
des Herrn K. E. in W. u. a.
auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit
des Gesetzes zum Schutz der Gesundheit
(Gesundheitsschutzgesetz – GSG) vom
Aktenzeichen: Vf. 12-VII-10
L e i t s ä t z e :
1. Ablehnung eines Antrags, das Gesundheitsschutzgesetz durch einstweilige Anordnung außer Vollzug zu setzen.
2. Nach neuerer Rechtslage ist davon auszugehen, dass Rügen, die das Volksgesetzgebungsverfahren betreffen, nur im Überprüfungsverfahren nach Art. 80 LWG, Art. 48 Abs. 2 bis 5 VfGHG, nicht aber im Popularklageverfahren geltend gemacht werden können.
3. Das Rauchverbot in Gaststätten ist auf der Grundlage der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung sowohl mit Art. 101 BV (allgemeine Handlungsfreiheit und Berufsfreiheit) als auch mit Art. 118 Abs. 1 BV (Gleichheitssatz) offensichtlich vereinbar und begegnet auch im Übrigen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
4. Es sind keine verfassungsrechtlich relevanten Umstände ersichtlich, die es gebieten würden, Shisha-Lokale hinsichtlich des Rauchverbots anders zu behandeln als sonstige Gaststätten.
Entscheidung:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgewiesen.
Gründe:
I.
Die Antragsteller wenden sich mit ihrer
Popularklage gegen das durch Volksentscheid vom
Das Gesundheitsschutzgesetz hat, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung, folgenden Wortlaut:
Art. 1
Ziel
Ziel dieses Gesetzes ist der Schutz der Bevölkerung vor gesundheitlichen Gefahren durch Passivrauchen.
Art. 2
Anwendungsbereich
Dieses Gesetz findet Anwendung auf:
1. öffentliche Gebäude:
…
2. Einrichtungen für Kinder und Jugendliche:
…
3. Bildungseinrichtungen für Erwachsene:
…
4. Einrichtungen des Gesundheitswesens:
…
5. Heime:
…
6. Kultur- und Freizeiteinrichtungen:
Einrichtungen, die der Bewahrung, Vermittlung, Aufführung und Ausstellung künstlerischer, unterhaltender oder historischer Inhalte oder Werke oder der Freizeitgestaltung dienen, soweit sie öffentlich zugänglich sind, insbesondere Kinos, Museen, Bibliotheken, Theater und Vereinsräumlichkeiten,
7. Sportstätten:
…
8. Gaststätten:
Gaststätten im Sinn des
Gaststättengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. November
1998 (BGBl I S. 3418), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom
9. Verkehrsflughäfen:
…
Art. 3
Rauchverbot
(1) 1Das Rauchen ist in Innenräumen der in Art. 2 bezeichneten Gebäude, Einrichtungen, Heime, Sportstätten, Gaststätten und Verkehrsflughäfen verboten. 2In Einrichtungen für Kinder und Jugendliche (Art. 2 Nr. 2) ist das Rauchen auch auf dem Gelände der Einrichtungen verboten.
(2) Rauchverbote in anderen Vorschriften oder auf Grund von Befugnissen, die mit dem Eigentum oder dem Besitzrecht verbunden sind, bleiben unberührt.
Art. 5
Ausnahmen
Das Rauchverbot nach Art. 3 Abs. 1 gilt nicht:
1. in Räumen, die privaten Wohnzwecken dienen und den Bewohnerinnen und Bewohnern und ihren Familien zur alleinigen Nutzung überlassen sind,
2. in ausgewiesenen Räumen der Polizeibehörden und der Staatsanwaltschaften, soweit dort Vernehmungen durchgeführt werden und der vernommenen Person das Rauchen von der Leiterin oder dem Leiter der Vernehmung im Einzelfall gestattet wird; Entsprechendes gilt in ausgewiesenen Räumen der Gerichte für Vernehmungen durch die Ermittlungsrichterin oder den Ermittlungsrichter,
3. bei künstlerischen Darbietungen, bei denen das Rauchen als Teil der Darbietung Ausdruck der Kunstfreiheit ist.
Art. 6
Raucherraum, Raucherbereich
(1) 1Der oder die Verantwortliche (Art. 7) kann abweichend von Art. 3 Abs. 1 Satz 1 für jedes Gebäude oder jede Einrichtung das Rauchen in einem Nebenraum gestatten. 2Satz 1 gilt nicht für Einrichtungen nach Art. 2 Nr. 2 − mit Ausnahme von Einrichtungen der ambulanten und stationären Suchttherapie sowie der Erziehungs- und Eingliederungshilfe für Jugendliche und junge Volljährige − sowie nicht für Einrichtungen nach Art. 2 Nrn. 6 bis 8.
…
Art. 7
Verantwortlichkeit
1Verantwortlich für die Einhaltung des Rauchverbots nach Art. 3 Abs. 1 und für die Erfüllung der Kennzeichnungspflicht nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 sind:
…
3. die Betreiberin oder der Betreiber der Gaststätte,
…
2Bei einem Verstoß gegen das Rauchverbot haben die oder der Verantwortliche die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um eine Fortsetzung des Verstoßes oder einen neuen Verstoß zu verhindern.
Art. 10
Inkrafttreten, Außerkrafttreten
(1) Dieses
Gesetz tritt am
(2) Mit Ablauf des
II.
1. Die Antragsteller betreiben in
verschiedenen bayerischen Städten sogenannte Shisha-Cafés, in denen den Gästen neben
Getränken und teilweise auch Speisen das Rauchen der Wasserpfeife (Shisha) angeboten
wird. Sie machen die Verfassungswidrigkeit des Gesundheitsschutzgesetzes vom
a) Das angegriffene Gesetz sei nicht verfassungsgemäß zustande gekommen, da der Volksentscheid vom 4. Juli 2010 nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Er habe entgegen Art. 74 Abs. 6 BV im Hochsommer stattgefunden, sodass ein Teil der bayerischen Bevölkerung nicht daran habe teilnehmen können. In einigen Landkreisen seien unvollständige Stimmzettel verwendet worden, auf denen ein Großteil des Gesetzestextes gefehlt habe. Der Grundsatz der Wahlgleichheit sei verletzt, weil näher benannten Gegnern des Volksbegehrens (einem Verein und einer weiteren Organisation) im Unterschied zu dessen Initiatoren nicht die Möglichkeit eingeräumt worden sei, in Rundfunk und Fernsehen für ihre Ziele zu werben, und ihnen in vielen Gemeinden das Anbringen von Plakaten verwehrt worden sei.
b) Das Gesetz sei auch deshalb verfassungswidrig, weil nicht für die gesamte Regelungsmaterie eine Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers bestehe. Dieser sei zwar für den Gesundheitsschutz zuständig, nicht aber für die das Gaststättenrecht betreffende Regelung in Art. 7 GSG, die in den ausschließlichen Kompetenzbereich des Bundes falle.
c) Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Unklar sei, ob der Begriff des „Rauchens“ lediglich Tabakerzeugnisse oder auch Tabakersatzstoffe und tabak- und nikotinfreie Produkte umfasse. Ferner sei unklar, wann Kultur- und Freizeiteinrichtungen im Sinn des Art. 2 Nr. 6 GSG „öffentlich zugänglich“ seien.
d) Das in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 2 Nr. 8 GSG enthaltene Rauchverbot verletze die Berufs- und die allgemeine Handlungsfreiheit der Gaststättenbetreiber.
Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts
in der Entscheidung vom
Da durch das nunmehr eingeführte Rauchverbot das Betriebskonzept eines Shisha-Cafés nicht mehr verwirklicht werden könne, werde unter Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht nur in die Berufsausübung, sondern auch in die Berufswahl des Betreibers eingegriffen. Die Existenzfähigkeit eines Wirtschaftszweigs werde ohne gewichtige Gründe beendet. Selbst wenn man dies noch als verhältnismäßig ansehen wollte, hätte der Gesetzgeber jedenfalls zwingend eine Härtefall-, Übergangs- oder Ausgleichsregelung vorsehen müssen. Das Fehlen solcher Regelungen sei unverhältnismäßig und führe zur Nichtigkeit des gesamten Gesetzes.
e) Das Gesetz greife auch in unverhältnismäßiger Weise in die allgemeine Handlungsfreiheit der Shisha-Raucher ein, die im Hinblick auf die Größe des Rauchgeräts und den langen Zeitraum, den das Rauchen einer Shisha-Pfeife benötige, das Lokal zum Rauchen nicht kurzfristig verlassen könnten. Das Allgemeininteresse am Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens könne nicht beeinträchtigt werden, wenn es – wie beim Publikum der Antragsteller – keine Nichtraucher gebe, die diese Lokale besuchten.
f) Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 2 Nr. 8 GSG verstoße gegen die Staatszielbestimmung des Art. 140 Abs. 3 BV, die den Staat zur Förderung des kulturellen Lebens verpflichte. Hiervon erfasst sei der Bereich des Brauchtums, der aufgrund des Gleichheitssatzes auch die arabische Kultur und Tradition umfasse. Der Genuss der Shisha in der Öffentlichkeit, vor allem in Tee- und Kaffeehäusern, sei in orientalischen Kulturkreisen zwingender Bestandteil des gesellschaftlichen Lebens und gehöre zum täglichen Ritual. Dieses auch in Bayern praktizierte Brauchtum der arabischen Minderheiten dürfe nicht zum Erliegen gebracht werden. Für die dem islamischen Kulturkreis angehörende Bevölkerung sei der Genuss einer Shisha darüber hinaus Ausdruck und Bekundung einer religiös-weltanschaulichen Gesinnung und stehe somit unter dem Schutz des Art. 107 Abs. 1 und 2 BV.
g) Art. 2 Nr. 8 und Art. 6 Abs. 1 Satz 2 GSG verstießen gegen Art. 118 Abs. 1 BV und seien willkürlich. Im Hinblick auf die in Art. 5 GSG zugelassenen Ausnahmen vom Rauchverbot sowie darauf, dass in einer Vielzahl der in Art. 2 GSG aufgezählten Gebäude und Räumlichkeiten Rauchernebenräume eingerichtet werden dürften, verfolge das Gesetz kein striktes Rauchverbot, sodass der Grundsatz der Gleichbehandlung einzuhalten sei. Dieser werde aber verletzt, da hinreichende Differenzierungsgründe fehlten. Es sei nicht ersichtlich, weshalb in Einrichtungen wie Flughäfen oder Bildungseinrichtungen das Rauchen in Nebenräumen zulässig sei, nicht aber in Gaststätten. Insbesondere bestehe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Gaststätten einerseits und Kultur- und Freizeiteinrichtungen andererseits, für die das Rauchverbot nur insoweit gelte, als diese öffentlich zugänglich seien. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb man somit dem Betreiber einer Freizeiteinrichtung die Möglichkeit eröffne, einen Raucherclub zu betreiben, während dies für Gaststättenbetreiber nicht zulässig sei.
h) Die Aufhebung der durch das Gesetz
vom
2. Die Antragsteller beantragen, das Gesundheitsschutzgesetz insgesamt, hilfsweise Art. 2 Nr. 8, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Art. 6 Abs. 1 Satz 2 und Art. 7 Satz 2 GSG, durch einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen.
Die Popularklage sei nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet. Die damit notwendige Folgenabwägung gebiete den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Würde diese nicht ergehen, müssten die Antragsteller ihr Gewerbe einstellen, da eine kostendeckende Fortführung der Betriebe nicht möglich sei. Sämtliche Arbeitnehmer der Antragsteller würden ihren Arbeitsplatz verlieren. Würde der beantragte vorläufige Rechtsschutz gewährt, genösse eine begrenzte Anzahl von Gaststätten- bzw. Shisha-Lokalbetreibern für einen kurzen Zeitraum den Vorzug, ein spezifisches und insbesondere mit größeren Speiserestaurants nicht vergleichbares Gewerbe ohne Beachtung des Nichtraucherschutzes weiter fortzusetzen. Die Gesundheitsschutzinteressen der Nichtraucher würden nicht berührt, da diese am Besuch eines Shisha-Lokals nicht interessiert seien.
III.
1. Der Bayerische Landtag hat sich zu dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht geäußert.
2. Die Bayerische
Staatsregierung hält den Antrag für unbegründet.
a) Eine Außervollzugsetzung
des Gesundheitsschutzgesetzes komme nicht in Betracht, da dann der mit diesem
Gesetz beabsichtigte Schutz der Allgemeinheit vor den gesundheitlichen Gefahren
des Passivrauchens insgesamt nicht mehr gegeben sei. Bei einer
Außervollzugsetzung der im Hilfsantrag genannten Vorschriften wäre zumindest in
Gaststätten kein Nichtraucherschutz gewährleistet. Die von den Antragstellern
geltend gemachten wirtschaftlichen und beruflichen Nachteile vermöchten dies
nicht zu rechtfertigen. Selbst wenn man den Antrag dahin auslegte, dass das
Gesundheitsschutzgesetz ganz oder teilweise nur für Shisha-Cafés außer Vollzug
gesetzt werden solle, könne ihm nicht entsprochen werden, weil auch insoweit
mit Blick auf die Bedeutung des Gesundheitsschutzes der Allgemeinheit keine unabweisbaren
Gründe ersichtlich seien, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung geböten.
b) Zudem
sei für den Erlass einer einstweiligen Anordnung kein Raum, weil die
Popularklage ohne Aussicht auf Erfolg sei.
Die Rügen
der Antragsteller gegen das ordnungsgemäße Zustandekommen des
Gesundheitsschutzgesetzes griffen unabhängig von der Frage, ob angesichts der
Regelung in Art. 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LWG Wahlbeanstandungen überhaupt im
Popularklageverfahren vorgebracht werden könnten, nicht durch. Mängel, die geeignet
wären, das Abstimmungsergebnis zu beeinflussen, seien nicht erkennbar.
Dem
Freistaat Bayern stehe die Gesetzgebungskompetenz für das Gesundheitsschutzgesetz
nach Art. 70 Abs. 1 GG zu. Soweit man davon ausgehe, dass es auch Materien des
Gaststättengesetzes regle, ergebe sich die diesbezügliche Kompetenz der Länder
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
Entgegen
der Auffassung der Antragsteller verstoße das Gesundheitsschutzgesetz nicht
gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Bei dem Begriff des Rauchens und dem auf
Kultur- und Freizeiteinrichtungen bezogenen Halbsatz „soweit sie öffentlich
zugänglich sind“ handle es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Auslegung
unter Heranziehung der Gesetzesmaterialien und im Hinblick auf den Gesetzeszweck
ohne Weiteres möglich sei.
Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Bayerische
Verfassungsgerichtshof angeschlossen habe, sei der Gesetzgeber nicht gehindert,
dem Gesundheitsschutz gegenüber den damit beeinträchtigten Freiheitsrechten der
Gastwirte und der Raucher Vorrang einzuräumen und ein striktes Rauchverbot in
Gaststätten zu verhängen. Es sei nicht erkennbar, warum diese Erwägungen nicht
auch gegenüber den Betreibern von Shisha-Cafés gelten sollten. Entgegen dem
Vortrag der Antragsteller sei wissenschaftlich belegt, dass auch von
Wasserpfeifen eine Passivrauchbelastung mit gesundheitsschädlicher Wirkung
ausgehe. Die Förderpflicht des Art. 140 Abs. 3 BV hindere den Gesetzgeber
nicht, ein striktes Rauchverbot in allen Gaststätten einschließlich
Shisha-Cafés zu normieren.
Der
Gleichbehandlungsgrundsatz zwinge den Gesetzgeber nicht, das strikte
Rauchverbot in Gaststätten in inhaltlich genau gleicher Weise für öffentliche Gebäude
und andere öffentlich zugängliche Einrichtungen zu verhängen. Die in Art. 5 GSG
normierten Ausnahmen seien ebenso sachlich gerechtfertigt wie die Regelung,
dass in den in Art. 2 Nrn. 2 bis 5 und Nr. 9 GSG aufgeführten Einrichtungen
Rauchernebenräume eingerichtet werden dürften. In Gaststätten müsste wegen der
erforderlichen Bedienung der Gäste mit Getränken und Speisen die Tür zu einem
Rauchernebenraum wesentlich öfter geöffnet werden als bei öffentlichen Gebäuden
und den anderen genannten Einrichtungen. Entgegen der Auffassung der
Antragsteller würden Kultur- und Freizeiteinrichtungen einerseits und Gaststätten
andererseits nicht unterschiedlich behandelt. Mit dem Halbsatz „soweit sie öffentlich
zugänglich sind“ in Art. 2 Nr. 6 GSG werde für die Kultur- und Freizeiteinrichtungen
derselbe Öffentlichkeitsbezug hergestellt, der sich für die Gaststätten bereits
aus Art. 2 Nr. 8 GSG i. V. m. § 1 Abs. 1 GastG ergebe. Sowohl bei Gaststätten
als auch bei Kultur- und Freizeiteinrichtungen gelte das gesetzliche Rauchverbot
nur dann nicht, wenn eine echte geschlossene Gesellschaft einen abgetrennten
Raum oder die gesamte Gaststätte oder Einrichtung ausschließlich nutze und die
Öffentlichkeit ausgeschlossen sei.
Die
Antragsteller könnten sich auf ein Vertrauen in einen längeren Fortbestand des
Gesundheitsschutzgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 27. Juli
2009 nicht berufen, weil das Volksbegehren „Für echten Nichtraucherschutz!“
bereits am
3. Der
Beauftragte des dem angegriffenen Gesetz zugrunde liegenden Volksbegehrens „Für
echten Nichtraucherschutz!“ beantragt, den Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung als unbegründet zurückzuweisen.
Die
tatsächlichen Angaben der Antragsteller zu den von ihnen geführten Betrieben seien
fragwürdig, ihre Befürchtungen hinsichtlich des Umsatzrückgangs aufgrund des
Rauchverbots rein spekulativ. Es sei nicht ersichtlich, weshalb Lokalen mit der
Möglichkeit zum Wasserpfeifen-Konsum eine Sonderstellung gegenüber allen anderen
Arten von Gaststätten zukommen sollte. Den Beruf des „Betreibers eines
Wasserpfeifenlokals“ gebe es nicht, es handle sich um eine Ausprägung des
Gastwirtsberufs. Etwaige Umstellungen im Betriebskonzept seien selbstverständlich
möglich. Die Behauptung der Antragsteller, das Rauchen und Passivrauchen von
Wasserpfeifen sei ungefährlich oder jedenfalls ungefährlicher als das Rauchen
von Zigaretten und Zigarren, sei grob falsch. Wissenschaftliche Studien hätten
ergeben, dass sich durch den Wasserpfeifenrauch die Konzentration an gesundheitsschädlichen
und krebserregenden Substanzen in der Innenraumluft stark erhöhe.
IV.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
Der
Verfassungsgerichtshof kann auch im Popularklageverfahren eine einstweilige
Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund
dringend geboten ist (Art. 26 Abs. 1 VfGHG). Wegen der weitreichenden Folgen,
die eine einstweilige Anordnung im
Popularklageverfahren in der Regel auslöst, ist an die Voraussetzungen, unter
denen sie erlassen werden kann, ein strenger
Maßstab anzulegen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom
Nach
diesen Maßstäben ist die beantragte einstweilige Anordnung nicht zu erlassen,
weil die Popularklage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag offensichtlich
keine Aussicht auf Erfolg hat.
1. Soweit
die Antragsteller geltend machen, das angegriffene Gesetz sei insgesamt
verfassungswidrig, weil das Volksgesetzgebungsverfahren nicht ordnungsgemäß
durchgeführt worden sei, ist im Hinblick auf das besondere Verfahren zur
Überprüfung eines Volksentscheids nach Art. 80 LWG von der Unzulässigkeit der
Popularklage auszugehen.
Nach
Art. 80 Abs. 1 LWG obliegt die Prüfung, ob ein Volksentscheid den gesetzlichen
Vorschriften entsprechend durchgeführt worden ist, dem Landtag in einem Verfahren,
für das die Vorschriften über die Wahlprüfung (Art. 51 bis 55 LWG) entsprechend
gelten. Eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs kann gemäß Art. 80 Abs. 2
LWG, Art. 48 Abs. 2 bis 5 VfGHG erst nach Abschluss dieses Verfahrens beantragt
werden. Die Regelung, dass zunächst der Landtag die Durchführung des
Volksentscheids zu prüfen hat, erscheint verfassungsrechtlich unbedenklich
(vgl. VerfGH vom
Der Verfassungsgerichtshof hat zwar
im Jahr 2005 entschieden, dass die bei einem Volksentscheid Stimmberechtigten nicht
auf das Verfahren nach Art. 80 LWG, Art. 48 Abs. 2 bis 5 VfGHG verwiesen werden
dürften, wenn sie mit einer Popularklage geltend machen, die Durchführung des
Volksentscheids leide an Fehlern, die ihre Grundrechte verletzten (VerfGH vom
Angesichts dessen erscheint es naheliegend,
nach jetziger Rechtslage dem Prüfungsverfahren gemäß Art. 80 i. V. m. Art. 51
ff. LWG generell den Vorrang vor der Geltendmachung entsprechender, die
Durchführung des Volksentscheids betreffender Rügen im Popularklageverfahren
einzuräumen, unabhängig davon, ob der konkrete Antragsteller des
Popularklageverfahrens bei dem Volksentscheid selbst stimmberechtigt war oder
nicht. Hierdurch werden nicht nur die Rechte des Landtags gewahrt, sondern es
wird auch dem Bedürfnis Rechnung getragen, möglichst zeitnah und abschließend
eine Klärung über die Rechtmäßigkeit des durch Volksentscheid beschlossenen
Gesetzes zu erhalten. Denn im Gegensatz zum Parlamentsgesetz, dessen formelles
Zustandekommen in aller Regel relativ einfach überprüft werden kann, beruht das
im Volksgesetzgebungsverfahren zustande gekommene Gesetz – dem Wahlvorgang
vergleichbar – auf einer Vielzahl von Vorbereitungs- und Abstimmungsvorgängen,
die im ganzen Land durchgeführt werden und, müssten sie Jahre später in einem
Popularklageverfahren überprüft werden, kaum noch aufzuklären wären (VerfGH vom
2. Davon
unabhängig versprechen die auf die ordnungsgemäße Durchführung des
Volksentscheids bezogenen Rügen der Popularklage auch inhaltlich keine Aussicht
auf Erfolg.
a) Soweit sich die Antragsteller auf die Nichtbeachtung der
Regelung des Art. 74 Abs. 6 BV berufen, wonach Volksentscheide „gewöhnlich“ im
Frühjahr oder Herbst stattfinden, kann dies schon deshalb keine Auswirkungen
auf die Wirksamkeit des angegriffenen Gesetzes haben, weil die Norm, soweit ihr
überhaupt eine Bindungswirkung zukommt (verneinend Meder, Die Verfassung des
Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNr. 8 zu Art. 74), jedenfalls nicht die
Kraft hat, die Fristen des Art. 74 Abs. 5 Satz 1 BV zu verlängern (vgl. Möstl
in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, RdNr. 15 zu Art.
74). Vorliegend wurde der Gesetzentwurf des Volksbegehrens vom Landtag am
b) Die übrigen
das Volksgesetzgebungsverfahren betreffenden Rügen der Antragsteller sind
bereits aufgrund mangelnder Konkretisierung und Substantiierung nicht geeignet,
Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen des angegriffenen Gesetzes zu begründen.
3. Soweit
die Antragsteller die fehlende Kompetenz des Landesgesetzgebers hinsichtlich der
Regelung des Art. 7 GSG, bezogen auf Betreiber von Gaststätten, rügen und
daraus – soweit erkennbar – die Verfassungswidrigkeit des gesamten Gesetzes
ableiten wollen, machen sie der Sache nach eine Verletzung des
Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) geltend. Eine landesrechtliche Regelung
würde das in der Bayerischen Verfassung enthaltene Rechtsstaatsprinzip verletzen,
wenn ein bayerischer Normgeber offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des
Bundes verlassen und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis
geschaffen hätte. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip könnte aber nur bei
einem offenkundigen, schwerwiegenden, besonders krassen Widerspruch zum
Bundesrecht (hier der grundgesetzlichen Kompetenzordnung) festgestellt werden
(ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom
Ein
solcher Verstoß liegt hier offensichtlich nicht vor. Dem bayerischen Gesetzgeber
steht für die Regelungen des Gesundheitsschutzgesetzes, insbesondere auch für
das Rauchverbot in Gaststätten, nach Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz
zu (VerfGH vom
4. Das in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 2 Nr. 8 GSG geregelte Rauchverbot in Gaststätten ist auf der Grundlage der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung sowohl mit Art. 101 BV als auch mit Art. 118 Abs. 1 BV offensichtlich vereinbar und begegnet auch im Übrigen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
a) Das
Bundesverfassungsgericht hat im Beschluss vom
Der Verfassungsgerichtshof hat in
seiner Entscheidung vom
b) Das Vorbringen der Antragsteller gibt zu einer anderen verfassungsrechtlichen Beurteilung keinen Anlass.
aa) Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG genügt dem Erfordernis der Normbestimmtheit (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).
Der Begriff des „Rauchens“ ist unter
Berücksichtigung des Ziels der gesetzlichen Regelung, des Zusammenhangs mit
anderen Vorschriften und der Entstehungsgeschichte des
Gesundheitsschutzgesetzes ohne Weiteres hinreichend bestimmbar. Dass hierunter
– jedenfalls grundsätzlich – auch das Rauchen der Wasserpfeife fällt, ergibt
sich ausdrücklich aus der Begründung des Gesetzesentwurfs zum
Gesundheitsschutzgesetz vom
bb) Der
Gesetzgeber war ersichtlich weder unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit
noch im Hinblick auf Art. 118 Abs. 1 BV verfassungsrechtlich verpflichtet,
Shisha-Lokale hinsichtlich des Rauchverbots anders als sonstige Gaststätten zu
behandeln.
(1) Die
fachbezogene Annahme, dass auch vom Gebrauch der Wasserpfeife eine
Passivrauchbelastung und damit erhebliche Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung
ausgehen, kann der Verfassungsgerichtshof aufgrund des weiten Einschätzungs-,
Wertungs- und Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber bei der Prognose und
Einschätzung einer in den Blick genommenen Gefährdung zukommt, nur daraufhin
überprüfen, ob sie offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar ist
(vgl. VerfGH vom
(2)
Verfassungsrechtlich relevante Umstände, aufgrund derer Shisha-Cafés – als
Gaststätten im Sinn des Gaststättengesetzes – hinsichtlich des Rauchverbots anders
zu behandeln wären als herkömmliche „reine Rauchergaststätten“, die ebenfalls
nahezu ausschließlich von Rauchern aufgesucht werden, sind nicht ersichtlich.
Die auf
Einraumgaststätten („Eckkneipen“) bezogene Feststellung des Bundesverfassungsgerichts,
das verfassungsgemäße Konzept eines strikten Rauchverbots für alle Gaststätten
rechtfertige eine stärkere Belastung einzelner Gaststättenbetriebe bis hin zur
Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz (BVerfGE 121, 317/358 f.), gilt auch
für Wasserpfeifen-Lokale. Soweit die Handlungsfreiheit der rauchwilligen Gäste
betroffen ist, kann angesichts der mit dem Rauchverbot in Gaststätten
verfolgten überragend wichtigen Gemeinwohlbelange dem Umstand, dass
Shisha-Raucher das Lokal weniger leicht vorübergehend zum Rauchen verlassen können
als Zigaretten- oder Zigarrenraucher, bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung keine
ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Dass der Gesetzgeber aufgrund des als
Staatszielbestimmung in Art. 140 Abs. 3 BV enthaltenen Auftrags, das
kulturelle Leben zu fördern, verpflichtet sein könnte, Shisha-Cafés vom Rauchverbot
auszunehmen, ist nicht ansatzweise erkennbar. Ebenso wenig kann der –
unsubstantiierte – Vortrag der Antragsteller nachvollzogen werden, das Rauchverbot
greife insoweit in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art.
107 Abs. 1) und der Religionsausübungsfreiheit (Art. 107 Abs. 2 BV) ein.
cc) Für
eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV) im
Hinblick auf die in Art. 5 GSG geregelten Ausnahmen vom Rauchverbot sowie
darauf, dass in einzelnen vom Gesundheitsschutzgesetz erfassten Einrichtungen
nach Art. 6 GSG das Rauchen in Nebenräumen gestattet werden kann, nicht aber in
Gaststätten, bestehen keine Anhaltspunkte.
Die
Ausnahmetatbestände des Art. 5 GSG beruhen ersichtlich auf sachlich einleuchtenden
Gründen, die – unter Berücksichtigung des dem Normgeber zustehenden Ermessens –
einen Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV nicht erkennen lassen (vgl. VerfGH vom
Ebenso
wenig ist erkennbar, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und
Gestaltungsspielraum dadurch überschritten haben könnte, dass er sich nicht im
gesamten Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes für das – in allen Gaststätten
in gleicher Weise geltende – strikte Rauchverbot entschieden, sondern in
bestimmten Einrichtungen die Möglichkeit zugelassen hat, Rauchernebenräume
einzurichten. Die unterschiedliche Behandlung von Gaststätten, hinsichtlich
derer der Gesetzgeber von einer ganz besonderen Gefährdung der Gäste und der
Beschäftigten durch Passivrauchen ausgehen durfte (vgl. BVerfGE 121, 317/352
f.), gegenüber anderen Einrichtungen lässt sich erkennbar auf sachliche Gründe
stützen, die eine Differenzierung rechtfertigen. Anhaltspunkte dafür, dass der
Gesetzgeber insoweit identischen Gefährdungen in demselben Gesetz
unterschiedliches Gewicht beigemessen haben könnte, sind nicht ersichtlich.
5. Die
Regelung in Art. 2 Nr. 6 GSG, wonach das Rauchverbot für Kultur- und
Freizeiteinrichtungen nur gilt, „soweit sie öffentlich zugänglich sind“,
begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Entgegen
der Auffassung der Antragsteller genügt auch diese Regelung dem Erfordernis
der Normenbestimmtheit (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Sie stellt für die genannten Einrichtungen einen Öffentlichkeitsbezug her,
wie er für Gaststätten im Sinn des Art. 2 Nr. 8 GSG bereits nach der Legaldefinition
des § 1 GastG besteht. Der genannte Halbsatz in Art. 2 Nr. 6 GSG dient
ersichtlich dazu, Gaststätten einerseits und Kultur- und Freizeiteinrichtungen andererseits
insoweit gleich zu behandeln, als echte geschlossene Gesellschaften vom
Rauchverbot ausgenommen sind (vgl. VerfGH vom
6. Das
Fehlen von Übergangs- und Ausgleichsregelungen im Gesundheitsschutzgesetz vom
a) Soweit
das angegriffene Gesetz Gaststättenbetriebe betrifft, in denen aufgrund der
Ausnahmeregelungen in Art. 5 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 und Art. 6 des zuvor geltenden
Gesundheitsschutzgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
Im
vorliegenden Fall ist bereits ein besonderes Vertrauen der Gaststättenbetreiber
auf den Fortbestand der am
b) Dass
der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinn) angesichts des hohen
Rangs des Gesundheitsschutzes der – bereits im ursprünglichen Gesundheitsschutzgesetz
vom
(BVerfGE 121, 317/357 ff.) als auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof
(VerfGH vom
V.
Das
Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).