Vf. 12-VII-10 München,
15. September 2011
Pressemitteilung
zur
Entscheidung
des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
vom 13.
September 2011
über eine Popularklage
auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit
des Gesetzes zum Schutz der Gesundheit (Gesundheitsschutzgesetz – GSG)
vom 23. Juli 2010 (GVBl S. 314, BayRS 2126-3-UG)
I.
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob das Rauchverbot in Gaststätten,
insbesondere soweit es Shisha-Cafés
betrifft, mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist.
II.
1. Die Antragsteller betreiben
in verschiedenen bayerischen Städten Shisha-Cafés, in denen den Gästen das
Rauchen der Wasserpfeife (Shisha) angeboten wird. Neben formalen Rügen gegen das
Volksgesetzgebungsverfahren und dem Einwand, der Begriff des „Rauchens“ sei im
Gesetz nicht hinreichend bestimmt, machen sie vor allem geltend, Shisha-Cafés
seien mit herkömmlichen Gaststätten nicht vergleichbar. Sie würden von Nichtrauchern
nicht besucht. Zudem sei nicht ansatzweise wissenschaftlich nachgewiesen, dass
der Passivrauch einer Wasserpfeife schwerwiegende gesundheitliche Beeinträchtigungen
bei Dritten verursachen könne. Es werde auch nicht berücksichtigt, dass es für
Shishas tabakfreie Ersatzstoffe gebe, die weder Nikotin noch Teer enthielten.
Die Existenzfähigkeit eines Wirtschaftszweigs werde ohne gewichtige Gründe
beendet. Jedenfalls hätte der Gesetzgeber Härtefall-, Übergangs- oder
Ausgleichsregelungen vorsehen müssen, zumal viele Gaststättenbetreiber erhebliche
Geldbeträge in die Einrichtung von Rauchernebenräumen investiert hätten. Es sei
willkürlich, dass in Einrichtungen wie Flughäfen oder Bildungseinrichtungen das
Rauchen in Nebenräumen zulässig sei, nicht aber in Gaststätten. Insbesondere
bestehe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Gaststätten
einerseits und Kultur- und Freizeiteinrichtungen andererseits, für die das
Rauchverbot nur insoweit gelte, als diese öffentlich zugänglich seien.
2. Der Bayerische Landtag, die
Bayerische Staatsregierung und der Beauftragte des dem angegriffenen Gesetz zugrunde liegenden Volksbegehrens halten die Popular-klage
für unbegründet.
III.
Der
Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Popularklage am 13. September 2011
abgewiesen. Die Entscheidung stützt sich auf folgende Grundsätze:
1.
Da das besondere Verfahren zur Prüfung eines
Volksentscheids gemäß Art. 80 LWG Vorrang hat, können Rügen, die die
ordnungsgemäße Durchführung des Volksgesetzgebungsverfahrens betreffen, mit der
Popularklage nicht in zulässiger Weise erhoben werden.
2.
Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken,
dass das für Gaststätten geltende Rauchverbot grundsätzlich auch das Rauchen
der Wasserpfeife (Shisha) erfasst.
Welche dabei verwendeten Erzeugnisse im Einzelnen unter den Anwendungsbereich
des Gesundheitsschutzgesetzes fallen, haben die zuständigen Gerichte im
fachgerichtlichen Verfahren zu entscheiden. Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs,
im Popularklageverfahren den Begriff des „Rauchens“ einfachrechtlich verbindlich
auszulegen.
3.
Das Fehlen von Übergangs- und Ausgleichsregelungen im
Gesundheitsschutzgesetz ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Solche
Regelungen erscheinen weder im Hinblick auf das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes
noch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten.
Zu der Entscheidung im Einzelnen:
1. Die Rüge, das Gesundheitsschutzgesetz sei
insgesamt verfassungswidrig, weil das Volksgesetzgebungsverfahren nicht
ordnungsgemäß durchgeführt worden sei, ist im Popularklageverfahren nicht
zulässig.
Art. 80 Landeswahlgesetz (LWG) sieht ein besonderes
Verfahren für die Prüfung des Volksentscheids vor. Für diese Prüfung ist
zunächst der Landtag zuständig. Im Anschluss daran kann die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs
beantragt werden. Antragsberechtigt sind neben Fraktionen oder Minderheiten des
Landtags und Beauftragten der dem Volksentscheid unterstellten Volksbegehren
auch Stimmberechtigte, deren Beanstandung vom Landtag verworfen worden ist, wenn
ihnen mindestens einhundert Stimmberechtigte beitreten. Der Antrag ist binnen
einem Monat seit der Beschlussfassung des Landtags einzureichen. Das zweistufige Verfahren dient im Interesse der
Rechtssicherheit der raschen und endgültigen Prüfung, ob ein Volksentscheid
gültig ist.
Dieser Sinn und Zweck des
Prüfungsverfahrens nach Art. 80 LWG käme nicht zum Tragen, wenn im Popularklageverfahren
Rügen gegen die ordnungsgemäße Durchführung des Volksentscheids ohne Bindung an
eine Antragsfrist zulässig wären. Auch das Recht des Parlaments, zunächst eine
eigenständige Prüfung vorzunehmen, wäre dann nicht gewahrt. Formelle Rügen im
Hinblick auf die Durchführung des Volksgesetzgebungsverfahrens können daher nur
in dem dafür vorgesehenen besonderen Verfahren nach Art. 80 LWG erhoben werden.
2. Im Übrigen ist die Popularklage
unbegründet.
Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in
seiner Entscheidung vom 14. April 2011 festgestellt, dass das strikte
Rauchverbot in Gaststätten mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist. Damit
ist die Rechtslage grundsätzlich geklärt. Das
Vorbringen der Antragsteller gibt zu einer anderen verfassungsrechtlichen
Beurteilung keinen Anlass.
a) Nach der Intention des Volksbegehrens umfasst das
Rauchverbot auch das Inhalieren des Tabakrauchs mittels Wasserpfeife. Welche
Erzeugnisse im Einzelnen unter den Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes
fallen, haben die zuständigen Gerichte im fachgerichtlichen Verfahren zu
entscheiden. Im Popularklageverfahren ist nicht darüber zu befinden, ob das
Rauchen tabakfreier Ersatzstoffe in Wasserpfeifen vom Verbot erfasst wird.
Unter verfassungsrechtlichen Gesichtpunkten genügt die Feststellung, dass sich
der Begriff des „Rauchens“ mit hinreichender Bestimmtheit auslegen und anwenden
lässt.
b) Es begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber das Tabakrauchen mit
Wasserpfeifen in das Rauchverbot einbezogen hat. Er konnte sich dabei auf wissenschaftliche Untersuchungen stützen, in denen eine erhebliche gesundheitsschädliche
Passivrauchbelastung der Raumluft durch das Rauchen der Wasserpfeife
nachgewiesen wurde.
c) Verfassungsrechtlich relevante
Umstände, aufgrund derer Shisha-Cafés hinsichtlich des Rauchverbots anders zu
behandeln wären als herkömmliche „reine Rauchergaststätten“, die ebenfalls
nahezu ausschließlich von Rauchern aufgesucht werden, sind nicht ersichtlich.
Entscheidet sich der Gesetzgeber wegen des hohen Rangs der zu schützenden
Rechtsgüter für ein striktes Rauchverbot in allen Gaststätten, zu denen auch
Shisha-Cafés gehören, so darf er dieses Konzept konsequent verfolgen. Er muss
sich nicht auf Ausnahmeregelungen für solche Gaststätten einlassen, bei denen –
wie bei Shisha-Cafés – das Rauchen Teil des gastronomischen Konzepts ist.
d) Aus den in Art. 5 GSG geregelten
Ausnahmen vom Rauchverbot sowie daraus, dass in einzelnen vom Gesundheitsschutzgesetz
erfassten Einrichtungen nach Art. 6 GSG das Rauchen in Nebenräumen gestattet
werden kann, nicht aber in Gaststätten, ergibt sich keine Verletzung des
allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV). Die unterschiedliche
Behandlung von Gaststätten, hinsichtlich derer der Gesetzgeber von einer ganz
besonderen Gefährdung der Gäste und der Beschäftigten durch Passivrauchen
ausgehen durfte, gegenüber anderen Einrichtungen lässt sich erkennbar auf
sachliche Gründe stützen, die eine Differenzierung rechtfertigen.
e) Eine Ungleichbehandlung zwischen
Gaststätten einerseits und Kultur- und Freizeiteinrichtungen andererseits ist
nicht gegeben. Die Regelung in Art. 2 Nr. 6 GSG, wonach das Rauchverbot für
Kultur- und Freizeiteinrichtungen nur gilt, „soweit sie öffentlich zugänglich
sind“, stellt für diese Einrichtungen einen Öffentlichkeitsbezug her, wie er für
Gaststätten im Sinn des Art. 2 Nr. 8 GSG bereits nach der Legaldefinition des §
1 GastG besteht. Damit werden Kultur- und Freizeiteinrichtungen den
Gaststätten insoweit gleichgestellt, als (nur) echte geschlossene
Gesellschaften vom Rauchverbot ausgenommen sind, bei denen der Kreis der Mitglieder
von vornherein auf eine Zahl fester Mitglieder begrenzt ist und die Mitglieder
jederzeit individualisiert feststehen. Dazu gehören neben Familienfeiern
beispielsweise auch vereinsinterne Zusammenkünfte.
f) Das Fehlen von Übergangs- und
Ausgleichsregelungen im Gesundheitsschutzgesetz vom
Bayerischer
Verfassungsgerichtshof
