Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
vom 13. September 2011
über die Popularklage
des Herrn K. E. in W. u. a.
auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit
des Gesetzes zum Schutz der Gesundheit
(Gesundheitsschutzgesetz – GSG) vom
Aktenzeichen: Vf. 12-VII-10
L e i t s ä t z e :
1. Da das besondere Verfahren zur Prüfung eines Volksentscheids gemäß Art. 80 LWG Vorrang hat, können Rügen, die die ordnungsgemäße Durchführung des Volksgesetzgebungsverfahrens betreffen, mit der Popularklage nicht in zulässiger Weise erhoben werden.
2. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass das für Gaststätten geltende Rauchverbot grundsätzlich auch das Rauchen der Wasserpfeife (Shisha) erfasst. Welche dabei verwendeten Erzeugnisse im Einzelnen unter den Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes fallen, haben die zuständigen Gerichte im fachgerichtlichen Verfahren zu entscheiden. Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, im Popularklageverfahren den Begriff des „Rauchens“ einfachrechtlich verbindlich auszulegen.
3. Das Fehlen von Übergangs- und Ausgleichsregelungen im Gesundheitsschutzgesetz ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Solche Regelungen erscheinen weder im Hinblick auf das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes noch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten.
Entscheidung:
1. Der Antrag wird abgewiesen.
2. Den Antragstellern wird eine Gebühr von 1.000 € auferlegt.
Gründe:
I.
Die Antragsteller wenden sich mit ihrer
Popularklage gegen das durch Volksentscheid vom
Das Gesundheitsschutzgesetz hat, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Bedeutung, folgenden Wortlaut:
Art. 1
Ziel
Ziel dieses Gesetzes ist der Schutz der Bevölkerung vor gesundheitlichen Gefahren durch Passivrauchen.
Art. 2
Anwendungsbereich
Dieses Gesetz findet Anwendung auf:
1. öffentliche Gebäude:
…
2. Einrichtungen für Kinder und Jugendliche:
…
3. Bildungseinrichtungen für Erwachsene:
…
4. Einrichtungen des Gesundheitswesens:
…
5. Heime:
…
6. Kultur- und Freizeiteinrichtungen:
Einrichtungen, die der Bewahrung, Vermittlung, Aufführung und Ausstellung künstlerischer, unterhaltender oder historischer Inhalte oder Werke oder der Freizeitgestaltung dienen, soweit sie öffentlich zugänglich sind, insbesondere Kinos, Museen, Bibliotheken, Theater und Vereinsräumlichkeiten,
7. Sportstätten:
…
8. Gaststätten:
Gaststätten im Sinn des
Gaststättengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. November
1998 (BGBl I S. 3418), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom
9. Verkehrsflughäfen:
…
Art. 3
Rauchverbot
(1) 1Das Rauchen ist in Innenräumen der in Art. 2 bezeichneten Gebäude, Einrichtungen, Heime, Sportstätten, Gaststätten und Verkehrsflughäfen verboten. 2In Einrichtungen für Kinder und Jugendliche (Art. 2 Nr. 2) ist das Rauchen auch auf dem Gelände der Einrichtungen verboten.
(2) Rauchverbote in anderen Vorschriften oder auf Grund von Befugnissen, die mit dem Eigentum oder dem Besitzrecht verbunden sind, bleiben unberührt.
Art. 5
Ausnahmen
Das Rauchverbot nach Art. 3 Abs. 1 gilt nicht:
1. in Räumen, die privaten Wohnzwecken dienen und den Bewohnerinnen und Bewohnern und ihren Familien zur alleinigen Nutzung überlassen sind,
2. in ausgewiesenen Räumen der Polizeibehörden und der Staatsanwaltschaften, soweit dort Vernehmungen durchgeführt werden und der vernommenen Person das Rauchen von der Leiterin oder dem Leiter der Vernehmung im Einzelfall gestattet wird; Entsprechendes gilt in ausgewiesenen Räumen der Gerichte für Vernehmungen durch die Ermittlungsrichterin oder den Ermittlungsrichter,
3. bei künstlerischen Darbietungen, bei denen das Rauchen als Teil der Darbietung Ausdruck der Kunstfreiheit ist.
Art. 6
Raucherraum, Raucherbereich
(1) 1Der oder die Verantwortliche (Art. 7) kann abweichend von Art. 3 Abs. 1 Satz 1 für jedes Gebäude oder jede Einrichtung das Rauchen in einem Nebenraum gestatten. 2Satz 1 gilt nicht für Einrichtungen nach Art. 2 Nr. 2 − mit Ausnahme von Einrichtungen der ambulanten und stationären Suchttherapie sowie der Erziehungs- und Eingliederungshilfe für Jugendliche und junge Volljährige − sowie nicht für Einrichtungen nach Art. 2 Nrn. 6 bis 8.
…
Art. 7
Verantwortlichkeit
1Verantwortlich für die Einhaltung des Rauchverbots nach Art. 3 Abs. 1 und für die Erfüllung der Kennzeichnungspflicht nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 sind:
…
3. die Betreiberin oder der Betreiber der Gaststätte,
…
2Bei einem Verstoß gegen das Rauchverbot haben die oder der Verantwortliche die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um eine Fortsetzung des Verstoßes oder einen neuen Verstoß zu verhindern.
Art. 10
Inkrafttreten, Außerkrafttreten
(1) Dieses Gesetz tritt am
(2) Mit Ablauf des
II.
1. Die Antragsteller betreiben in
verschiedenen bayerischen Städten sogenannte Shisha-Cafés, in denen den Gästen neben
Getränken und teilweise auch Speisen das Rauchen der Wasserpfeife (Shisha) angeboten
wird. Sie machen die Verfassungswidrigkeit des Gesundheitsschutzgesetzes vom
a) Das angegriffene Gesetz sei nicht verfassungsgemäß zustande gekommen, da der Volksentscheid vom 4. Juli 2010 nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Er habe entgegen Art. 74 Abs. 6 BV im Hochsommer stattgefunden, sodass ein Teil der bayerischen Bevölkerung nicht daran habe teilnehmen können. In einigen Landkreisen seien unvollständige Stimmzettel verwendet worden, auf denen ein Großteil des Gesetzestextes gefehlt habe. Der Grundsatz der Wahlgleichheit sei verletzt, weil näher benannten Gegnern des Volksbegehrens (einem Verein und einer weiteren Organisation) im Unterschied zu dessen Initiatoren nicht die Möglichkeit eingeräumt worden sei, in Rundfunk und Fernsehen für ihre Ziele zu werben, und ihnen in vielen Gemeinden das Anbringen von Plakaten verwehrt worden sei.
b) Das Gesetz sei auch deshalb verfassungswidrig, weil nicht für die gesamte Regelungsmaterie eine Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers bestehe. Dieser sei zwar für den Gesundheitsschutz zuständig, nicht aber für die das Gaststättenrecht betreffende Regelung des Art. 7 GSG über die Verantwortlichkeit für die Einhaltung des Rauchverbots, die in den ausschließlichen Kompetenzbereich des Bundes falle.
c) Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Unklar sei, ob der Begriff des „Rauchens“ lediglich Tabakerzeugnisse oder auch Tabakersatzstoffe und tabak- und nikotinfreie Produkte umfasse. Das Vorläufige Tabakgesetz könne zur Auslegung des Begriffs Rauchen nicht herangezogen werden, da dann beispielsweise aus getrockneten Früchten hergestellte tabakfreie Produkte unter den Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes fallen würden. Dies widerspreche der EU-Richtlinie 2001/37/EG. Ferner sei unklar, wann Kultur- und Freizeiteinrichtungen im Sinn des Art. 2 Nr. 6 GSG „öffentlich zugänglich“ seien.
d) Das in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 2 Nr. 8 GSG enthaltene Rauchverbot verletze die Berufs- und die allgemeine Handlungsfreiheit der Gaststättenbetreiber sowie deren durch das Eigentumsgrundrecht geschütztes Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.
Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts
in der Entscheidung vom
Da durch das nunmehr eingeführte Rauchverbot das Betriebskonzept eines Shisha-Cafés nicht mehr verwirklicht werden könne, werde unter Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht nur in die Berufsausübung, sondern auch in die Berufswahl des Betreibers und in sein Eigentumsgrundrecht eingegriffen. Das angegriffene Gesetz führe nicht lediglich zu Umsatzeinbußen, sondern die Existenzfähigkeit eines Wirtschaftszweigs werde ohne gewichtige Gründe beendet; die Existenz der Betreiber von Shisha-Cafés werde vernichtet. Selbst wenn man dies noch als verhältnismäßig ansehen wollte, hätte der Gesetzgeber jedenfalls zwingend eine Härtefall-, Übergangs- oder Ausgleichsregelung vorsehen müssen. Das Fehlen solcher Regelungen sei unverhältnismäßig und führe zur Nichtigkeit des gesamten Gesetzes.
e) Das Gesetz greife auch in unverhältnismäßiger Weise in die allgemeine Handlungsfreiheit der Shisha-Raucher ein, die im Hinblick auf die Größe des Rauchgeräts und den langen Zeitraum, den das Rauchen einer Shisha-Pfeife benötige, das Lokal zum Rauchen nicht kurzfristig verlassen könnten. Das Allgemeininteresse am Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens könne nicht beeinträchtigt werden, wenn es – wie beim Publikum der Antragsteller – keine Nichtraucher gebe, die diese Lokale besuchten. Der Hinweis auf den ebenfalls gewollten Schutz der Angestellten führe nicht weiter, da dieser Bereich der Gesetzgebungskompetenz des Landes entzogen sei.
f) Art. 3 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 2 Nr. 8 GSG verstoße gegen die Staatszielbestimmung des Art. 140 Abs. 3 BV, die den Staat zur Förderung des kulturellen Lebens verpflichte. Hiervon erfasst sei der Bereich des Brauchtums, der aufgrund des Gleichheitssatzes auch die arabische Kultur und Tradition umfasse. Der Genuss der Shisha in der Öffentlichkeit, vor allem in Tee- und Kaffeehäusern, sei in orientalischen Kulturkreisen zwingender Bestandteil des gesellschaftlichen Lebens und gehöre zum täglichen Ritual. Dieses auch in Bayern praktizierte Brauchtum der arabischen Minderheiten dürfe nicht zum Erliegen gebracht werden. Für die dem islamischen Kulturkreis angehörende Bevölkerung sei der Genuss einer Shisha darüber hinaus Ausdruck und Bekundung einer religiös-weltanschaulichen Gesinnung und stehe somit unter dem Schutz des Art. 107 Abs. 1 und 2 BV.
g) Art. 2 Nr. 8 und Art. 6 Abs. 1 Satz 2 GSG verstießen gegen Art. 118 Abs. 1 BV und seien willkürlich. Im Hinblick auf die in Art. 5 GSG zugelassenen Ausnahmen vom Rauchverbot sowie darauf, dass in einer Vielzahl der in Art. 2 GSG aufgezählten Gebäude und Räumlichkeiten Rauchernebenräume eingerichtet werden dürften, verfolge das Gesetz kein striktes Rauchverbot, sodass der Grundsatz der Gleichbehandlung einzuhalten sei. Dieser werde aber verletzt, da hinreichende Differenzierungsgründe fehlten. Es sei nicht ersichtlich, weshalb in Einrichtungen wie Flughäfen oder Bildungseinrichtungen das Rauchen in Nebenräumen zulässig sei, nicht aber in Gaststätten. Insbesondere bestehe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Gaststätten einerseits und Kultur- und Freizeiteinrichtungen andererseits, für die das Rauchverbot nur insoweit gelte, als diese öffentlich zugänglich seien. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb man somit dem Betreiber einer Freizeiteinrichtung die Möglichkeit eröffne, einen Raucherclub zu betreiben, während dies für Gaststättenbetreiber nicht zulässig sei.
h) Die Aufhebung der durch das Gesetz
vom
2. Einen von den Antragstellern zugleich gestellten Antrag, das Gesundheitsschutzgesetz, hilfsweise einzelne Bestimmungen dieses Gesetzes bis zur Entscheidung über die Popularklage außer Vollzug zu setzen, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof am 24. September 2010 abgelehnt, da die Popularklage offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg habe. Nach neuerer Rechtslage sei davon auszugehen, dass Rügen, die das Volksgesetzgebungsverfahren betreffen, nur im Überprüfungsverfahren nach Art. 80 LWG, Art. 48 Abs. 2 bis 5 VfGHG, nicht aber im Popularklageverfahren geltend gemacht werden könnten. Das Rauchverbot in Gaststätten sei auf der Grundlage der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung sowohl mit Art. 101 BV (allgemeine Handlungsfreiheit und Berufsfreiheit) als auch mit Art. 118 Abs. 1 BV (Gleichheitssatz) offensichtlich vereinbar und begegne auch im Übrigen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es seien keine verfassungsrechtlich relevanten Umstände ersichtlich, die es gebieten würden, Shisha-Lokale hinsichtlich des Rauchverbots anders zu behandeln als sonstige Gaststätten.
III.
1. Nach Ansicht des Bayerischen Landtags ist die Popularklage unbegründet.
2. Die Bayerische
Staatsregierung hält die Popularklage ebenfalls für unbegründet.
a) Die
Einwände der Antragsteller gegen das ordnungsgemäße Zustandekommen des Gesundheitsschutzgesetzes
griffen unabhängig von der Frage, ob angesichts der Regelung in Art. 80 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 LWG Wahlbeanstandungen überhaupt im Popularklageverfahren
vorgebracht werden könnten, nicht durch. Mängel, die geeignet wären, das Abstimmungsergebnis
zu beeinflussen, seien nicht erkennbar.
b) Dem
Freistaat Bayern stehe die Gesetzgebungskompetenz für das Gesundheitsschutzgesetz
nach Art. 70 Abs. 1 GG zu. Sofern man davon ausgehe, dass es auch Materien des
Gaststättenrechts regle, bestehe dafür ebenfalls eine Landeskompetenz (vgl. Art.
74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
c) Entgegen
der Auffassung der Antragsteller verstoße das Gesundheitsschutzgesetz nicht
gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Bei dem Begriff des Rauchens und dem auf
Kultur- und Freizeiteinrichtungen bezogenen Halbsatz „soweit sie öffentlich
zugänglich sind“ handle es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Auslegung
unter Heranziehung der Gesetzesmaterialien und im Hinblick auf den Gesetzeszweck
ohne Weiteres möglich sei.
Vom
Rauchverbot seien das Rauchen aller Tabakprodukte sowie das Inhalieren des
Tabakrauchs mittels Wasserpfeife oder das Rauchen unter Verwendung anderer
Hilfsmittel umfasst. Zwar werde der Begriff „Tabakprodukte“ im Gesundheitsschutzgesetz
nicht definiert; insoweit könne jedoch das Vorläufige Tabakgesetz herangezogen
werden. Nach § 3 Abs. 1 VTabakG seien Tabakerzeugnisse aus Rohtabak oder unter
Verwendung von Rohtabak hergestellte Erzeugnisse, die zum Rauchen,
anderweitigen oralen Gebrauch oder zum Schnupfen bestimmt seien. Rohtabak sowie
Tabakerzeugnissen ähnliche Waren stünden gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 VTabakG den
Tabakerzeugnissen gleich. Damit fielen grundsätzlich auch sogenannte
Tabakersatzstoffe unter das Rauchverbot nach dem Gesundheitsschutzgesetz.
Von der
Bestimmtheit des Begriffs „Rauchen“ sei die einfachrechtliche Frage zu trennen,
ob im konkreten Einzelfall Wasserpfeifen ausschließlich mit Produkten und
Erzeugnissen betrieben werden, die nicht unter § 3 Abs. 1 oder 2 VTabakG
fallen. Diese Frage sei nicht Gegenstand des Popularklageverfahrens. Es sei
nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, unbestimmte Rechtsbegriffe
einfachrechtlich verbindlich auszulegen.
d) Nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Bayerische
Verfassungsgerichtshof angeschlossen habe, sei der Gesetzgeber nicht gehindert,
dem Gesundheitsschutz gegenüber den damit beeinträchtigten Freiheitsrechten der
Gastwirte und der Raucher Vorrang einzuräumen und ein striktes Rauchverbot in
Gaststätten zu verhängen. Es sei nicht erkennbar, warum diese Erwägungen nicht
auch gegenüber den Betreibern von Shisha-Cafés, die Gaststätten im Sinn des
Gaststättengesetzes seien, gelten sollten. Eine Härtefallregelung oder andere
Differenzierungen habe das Bundesverfassungsgericht gerade nicht für notwendig
erachtet. Entgegen dem Vortrag der Antragsteller sei wissenschaftlich belegt, dass
von Wasserpfeifen eine Passivrauchbelastung mit gesundheitsschädlicher Wirkung
ausgehe. Auch die Förderpflicht des Art. 140 Abs. 3 BV und das Eigentumsgrundrecht
hinderten den Gesetzgeber nicht daran, ein striktes Rauchverbot in allen
Gaststätten einschließlich Shisha-Cafés zu normieren.
e) Der
Gleichbehandlungsgrundsatz zwinge den Gesetzgeber nicht, das strikte
Rauchverbot in Gaststätten in inhaltlich genau gleicher Weise für öffentliche Gebäude
und andere öffentlich zugängliche Einrichtungen zu verhängen. Die in Art. 5 GSG
normierten Ausnahmen seien ebenso sachlich gerechtfertigt wie die Regelung,
dass in den in Art. 2 Nrn. 2 bis 5 und Nr. 9 GSG aufgeführten Einrichtungen
Rauchernebenräume eingerichtet werden dürften. In Gaststätten müsste wegen der
erforderlichen Bedienung der Gäste mit Getränken und Speisen die Tür zu einem
Rauchernebenraum wesentlich öfter geöffnet werden als bei öffentlichen Gebäuden
und den anderen genannten Einrichtungen. Entgegen der Auffassung der
Antragsteller würden Kultur- und Freizeiteinrichtungen einerseits und Gaststätten
andererseits nicht unterschiedlich behandelt. Mit dem Halbsatz „soweit sie öffentlich
zugänglich sind“ in Art. 2 Nr. 6 GSG werde für die Kultur- und Freizeiteinrichtungen
derselbe Öffentlichkeitsbezug hergestellt, der sich für die Gaststätten bereits
aus Art. 2 Nr. 8 GSG i. V. m. § 1 Abs. 1 GastG ergebe. Sowohl bei Gaststätten
als auch bei Kultur- und Freizeiteinrichtungen gelte das gesetzliche Rauchverbot
nur dann nicht, wenn eine echte geschlossene Gesellschaft einen abgetrennten
Raum oder die gesamte Gaststätte oder Einrichtung ausschließlich nutze und die
Öffentlichkeit ausgeschlossen sei.
f) Die
Antragsteller könnten sich auf ein Vertrauen in einen längeren Fortbestand des
Gesundheitsschutzgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
3. Der
Beauftragte des dem angegriffenen Gesetz zugrunde liegenden Volksbegehrens „Für
echten Nichtraucherschutz!“ beantragt, die Popularklage als unbegründet
zurückzuweisen.
Die
tatsächlichen Angaben der Antragsteller zu den von ihnen geführten Betrieben seien
fragwürdig, ihre Befürchtungen hinsichtlich des Umsatzrückgangs aufgrund des
Rauchverbots rein spekulativ. Es sei nicht ersichtlich, weshalb Lokalen mit der
Möglichkeit zum Wasserpfeifen-Konsum eine Sonderstellung gegenüber allen anderen
Arten von Gaststätten zukommen sollte. Den Beruf des „Betreibers eines Wasserpfeifenlokals“
gebe es nicht, es handle sich um eine Ausprägung des Gastwirtsberufs. Etwaige Umstellungen
im Betriebskonzept seien selbstverständlich möglich. Die Behauptung der
Antragsteller, das Rauchen und Passivrauchen von Wasserpfeifen sei ungefährlich
oder jedenfalls ungefährlicher als das Rauchen von Zigaretten und Zigarren, sei
grob falsch. Wissenschaftliche Studien hätten ergeben, dass sich durch das Rauchen
von Wasserpfeifen die Konzentration an gesundheitsschädlichen und krebserregenden
Substanzen in der Innenraumluft stark erhöhe.
IV.
Die mit der Popularklage erhobenen Rügen sind teilweise unzulässig.
1. Die Unzulässigkeit ergibt sich nicht bereits unter dem Gesichtspunkt der Wiederholung der Popularklage.
Hat der Verfassungsgerichtshof in einem Popularklageverfahren die Verfassungsmäßigkeit einer landesrechtlichen Rechtsvorschrift festgestellt, so ist die Rechtslage geklärt und es soll dabei sein Bewenden haben. Ein erneuter Antrag nach Art. 98 Satz 4 BV, der sich gegen eine vom Verfassungsgerichtshof bereits für verfassungsmäßig befundene Rechtsvorschrift richtet, ist deshalb nur dann zulässig, wenn ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten ist oder wenn neue rechtliche Gesichtspunkte oder neue, in der früheren Entscheidung noch nicht gewürdigte Tatsachen geltend gemacht werden (VerfGH vom 26.10.2009 = BayVBl 2010, 140 m. w. N.; VerfGH vom 12.10.2010 = BayVBl 2011, 107/108).
Zwar hat sich der Verfassungsgerichtshof u. a. bereits in der Entscheidung vom 14. April 2011 (BayVBl 2011, 466) mit dem strikten Rauchverbot in Gaststätten befasst. Er ist dort zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 2 Nr. 8 und Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG in der Fassung des Volksentscheids weder die Betreiber noch die Besucher der Gaststätten in ihren Grundrechten verletzen. Formelle Rügen im Hinblick auf die Durchführung des Volksentscheids waren bislang jedoch nicht Gegenstand eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens. Auch mit der Geltung des Rauchverbots speziell für Shisha-Lokale hat sich der Verfassungsgerichtshof in einer Hauptsacheentscheidung noch nicht ausdrücklich auseinandergesetzt. Mit der vorliegenden Popularklage werden daher neue rechtliche Gesichtpunkte geltend gemacht.
2. Da das Verfahren zur Prüfung des Volksentscheids gemäß Art. 80 LWG Vorrang hat, ist die Popularklage im Hinblick auf die formellen Beanstandungen der Antragsteller unzulässig. Die Rüge, das Gesundheitsschutzgesetz sei insgesamt verfassungswidrig, weil das Volksgesetzgebungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei, können die Antragsteller im Popularklageverfahren nicht in zulässiger Weise erheben.
a) Art. 80 LWG sieht ein besonderes Verfahren für die Prüfung des Volksentscheids vor, das sich an das Wahlprüfungsverfahren bei der Landtagswahl gemäß Art. 33 BV, Art. 51 ff. LWG anlehnt. Bei diesem zweistufigen Verfahren geht es darum, ob der Volksentscheid ordnungsgemäß durchgeführt wurde und damit gültig ist oder ob er zu wiederholen ist (VerfGH vom 29.8.1997 = VerfGH 50, 181/197).
Für diese Prüfung ist zunächst der
Landtag zuständig (Art. 80 Abs. 1 i. V. m. Art. 51 LWG; zur Verfassungsmäßigkeit
dieses Prüfungsverfahrens vgl. VerfGH vom
Im Anschluss daran kann unter den Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 2 LWG, Art. 48 Abs. 2 bis 5 VfGHG die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs beantragt werden. Antragsberechtigt sind neben Fraktionen oder Minderheiten des Landtags und Beauftragten der dem Volksentscheid unterstellten Volksbegehren auch Stimmberechtigte, deren Beanstandung des Volksentscheids vom Landtag verworfen worden ist, wenn ihnen mindestens einhundert Stimmberechtigte beitreten (Art. 80 Abs. 2 Satz 1 LWG). Der Antrag ist binnen einem Monat seit der Beschlussfassung des Landtags einzureichen (Art. 48 Abs. 2 Satz 1 VfGHG).
b) Dieses zweistufige Verfahren dient im Interesse der Rechtssicherheit (vgl. LT-Drs. 15/5473 S. 23) der raschen und endgültigen Prüfung, ob ein Volksentscheid gültig ist. Ebenso wie bei der Wahl besteht hier grundsätzlich das Bedürfnis, möglichst zeitnah und abschließend eine Klärung über die Rechtmäßigkeit des Zustandekommens des durch Volksentscheid beschlossenen Gesetzes zu erhalten. Denn im Gegensatz zum Parlamentsgesetz, dessen formelles Zustandekommen in aller Regel relativ einfach überprüft werden kann, beruht das im Volksgesetzgebungsverfahren zustande gekommene Gesetz – dem Wahlvorgang vergleichbar – auf einer Vielzahl von Vorbereitungs- und Abstimmungsvorgängen, die im ganzen Land durchgeführt werden und, müssten sie Jahre später in einem Popularklageverfahren überprüft werden, kaum noch aufzuklären wären (VerfGH 50, 181/197 f.).
Wird der Verfassungsgerichtshof
nach Art. 80 Abs. 2 LWG angerufen, so hat er die Durchführung des
Volksentscheids in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend zu überprüfen,
insbesondere auch daraufhin, ob das einfache Recht beachtet worden ist;
insoweit gilt nichts anderes als im Fall der Wahlprüfung nach Art. 33 Satz 2
BV. Am Ende steht die Entscheidung über die Gültigkeit oder die Ungültigkeit
des Volksentscheids. Demgegenüber geht es im Popularklageverfahren
ausschließlich darum, ob ein Gesetz wegen Verstoßes gegen die Bayerische
Verfassung für nichtig zu erklären ist. Dem unterschiedlichen Gegenstand gemäß
entscheidet der Verfassungsgerichtshof in unterschiedlicher Besetzung (Art. 68
Abs. 2 BV, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2, 3 VfGHG). Der unterschiedlichen Zielrichtung
beider Verfahren entspricht es, dass die Antragsberechtigung unterschiedlich
geregelt ist. Während Art. 80 Abs. 2 Satz 1 LWG diese Berechtigung auf Fraktionen oder Minderheiten des Landtags, bestimmte
Voraussetzungen erfüllende Stimmberechtigte und die Beauftragten der dem
Volksentscheid unterstellten Volksbegehren beschränkt, ist zur Popularklage
jedermann berechtigt (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
Der dargestellte Sinn und Zweck des Prüfungsverfahrens nach Art. 80 LWG könnte in der Verfassungswirklichkeit nicht zum Tragen kommen, wenn im Popularklageverfahren Rügen gegen die ordnungsgemäße Durchführung des Volksentscheids ohne Bindung an eine Antragsfrist zulässig wären. Auch das Recht des Parlaments, zunächst eine eigenständige Prüfung vorzunehmen, wäre dann nicht gewahrt. Die genannten formellen Rügen können daher nur in dem dafür vorgesehenen besonderen Verfahren nach Art. 80 LWG erhoben werden. Vor allem im Hinblick auf den Aspekt der Rechtssicherheit, dem im öffentlichen Interesse besondere Bedeutung zukommt, gilt dies unabhängig davon, ob die Antragsteller der vorliegenden Popularklage in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren nach Art. 80 Abs. 2 LWG überhaupt antragsberechtigt gewesen wären. Inwieweit sie im Volksgesetzgebungsverfahren stimmberechtigt waren, ist daher ebenfalls ohne Bedeutung.
c) Diese Beurteilung steht nicht im Widerspruch zur früheren Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. November 2005 (VerfGH 58, 253/260 f.). Zwar hat der Verfassungsgerichtshof damals die Ansicht vertreten, dass die bei einem Volksentscheid Stimmberechtigten nicht auf das Verfahren nach Art. 80 LWG, Art. 48 Abs. 2 bis 5 VfGHG verwiesen werden durften, wenn sie mit einer Popularklage geltend machen, die Durchführung des Volksentscheids leide an Fehlern, die ihre Grundrechte verletzen. Die damalige Rechtslage, nach der der Beschluss des Landtags über die Gültigkeit eines Volksentscheids nur von einer Minderheit des Landtags oder vom Beauftragten eines Volksbegehrens, nicht aber von einzelnen Stimmberechtigten oder Gruppen von Stimmberechtigten beim Verfassungsgerichtshof angefochten werden konnte, ist jedoch mit der heutigen Regelung nicht vergleichbar. Die Rechtsschutzlücke, von der der Verfassungsgerichtshof seinerzeit ausgegangen ist (vgl. VerfGH 58, 253/261), wurde durch die Erweiterung des Kreises der Antragsberechtigten für das verfassungsgerichtliche Prüfungsverfahren von Volksentscheiden im Änderungsgesetz vom 26. Juli 2006 (GVBl S. 367) geschlossen.
3. Im
Übrigen sind die Anträge, das Gesundheitsschutzgesetz insgesamt bzw. Art. 2 Nr. 8, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Art. 6
Abs. 1 Satz 2 und Art. 7 Satz 2 GSG für nichtig zu erklären, mit der materiellen
Rüge, die Grundrechte aus Art. 101, 103 Abs. 1 und Art. 118 Abs. 1 BV seien
verletzt, in zulässiger Weise erhoben worden. Insoweit erstreckt der
Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der
Bayerischen Verfassung, selbst wenn sie nicht als verletzt bezeichnet worden
sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl.
VerfGH vom 20.6.2008 = VerfGH 61, 130/133).
V.
Im Umfang
ihrer Zulässigkeit ist die Popularklage unbegründet.
1. Soweit
die Antragsteller die fehlende Kompetenz des Landesgesetzgebers hinsichtlich der
Regelung des Art. 7 GSG, bezogen auf Betreiber von Gaststätten, rügen, machen sie
der Sache nach eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1
Satz 1 BV) geltend. Für einen Verstoß gegen die Vorschriften des Grundgesetzes
über die Gesetzgebungszuständigkeiten sind jedoch keine Anhaltspunkte erkennbar.
Prüfungsmaßstab im
Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung,
nicht aber Normen des Bundesrechts. Ein möglicher Verstoß einer landesrechtlichen
Norm gegen Bundesrecht kann allenfalls zu einer Verletzung des
Rechtsstaatsprinzips führen. Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1
Satz 1 BV kann der Verfassungsgerichtshof nicht umfassend prüfen, ob der
Landesgesetzgeber die rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen einer bundesrechtlichen
Ermächtigung zutreffend beurteilt und ermittelt und ob er andere
bundesrechtliche Vorschriften in ihrer Bedeutung für den Inhalt seiner
Regelung richtig eingeschätzt hat. Das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen
Verfassung erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts
mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß gegen Bundesrecht
zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen wäre. Art. 3
Abs. 1 Satz 1 BV wäre vielmehr erst dann betroffen, wenn der
bayerische Normgeber offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des Bundes
verlassen und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis geschaffen
hätte. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen
werden, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht (hier
der grundgesetzlichen Kompetenzordnung) nicht nur offensichtlich zutage tritt,
sondern auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser
Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige
Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom
Ein
solcher Verstoß liegt hier ersichtlich nicht vor. Dem bayerischen Gesetzgeber
steht für die Regelungen des Gesundheitsschutzgesetzes, insbesondere auch für
das Rauchverbot in Gaststätten, nach Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz
zu (VerfGH vom
2. Die angegriffenen Vorschriften der Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Nr. 8 und Art. 6 Abs. 1 Satz 2 GSG, aus denen sich dem Grundsatz nach ein striktes Rauchverbot auch für Shisha-Lokale ergibt, sind auf der Grundlage der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung mit Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Art. 101, 103 Abs. 1 und Art. 118 Abs. 1 BV vereinbar und begegnen auch im Übrigen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Der
Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 14. April 2011 (BayVBl
2011, 466) unter Bezugnahme u. a. auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
festgestellt, dass das strikte Rauchverbot in Gaststätten mit der Bayerischen
Verfassung vereinbar ist (VerfGH vom 25.6.2010 = BayVBl 2010, 658; BVerfGE 121,
317; BVerfG vom 6.8.2008 = NJW 2008, 2701; BVerfG BayVBl 2010, 723; BVerfG vom
2.8.2010 = NVwZ 2011, 294). Damit ist die Rechtslage grundsätzlich geklärt. Das
Vorbringen der Antragsteller zum Rauchen von Wasserpfeifen gibt zu einer
anderen verfassungsrechtlichen Beurteilung keinen Anlass.
a) Gegen den Begriff des
„Rauchens“, wie ihn das Gesundheitsschutzgesetz verwendet, bestehen unter dem
Gesichtspunkt des aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) folgenden
Erfordernisses der Normenbestimmtheit keine Bedenken.
Der Bestimmtheitsgrundsatz verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen. Normen müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen können und die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschriften durch die Verwaltung zu kontrollieren. Gleichwohl darf das Gebot der Bestimmtheit nicht übersteigert werden, weil die Normen sonst allzu starr und kasuistisch würden und der Vielgestaltigkeit des Lebens oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten. Der Normgeber ist nicht verpflichtet, jeden Tatbestand mit exakt erfassbaren Merkmalen bis ins Letzte zu umschreiben. Er wird allerdings durch das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 30.9.2004 = VerfGH 57, 113/127; VerfGH vom 16.12.2010 = BayVBl 2011, 300/302).
Der Begriff des „Rauchens“ ist
unter Berücksichtigung des Ziels der gesetzlichen Regelung, des Zusammenhangs
mit anderen Vorschriften und der Entstehungsgeschichte des Gesundheitsschutzgesetzes
ohne Weiteres hinreichend bestimmbar. Dass hierunter – jedenfalls grundsätzlich
– auch das Rauchen der Wasserpfeife fällt, ergibt sich ausdrücklich aus der
Begründung des Gesetzesentwurfs zum Gesundheitsschutzgesetz vom
Es ist nicht Aufgabe des
Verfassungsgerichtshofs, im Popularklageverfahren den Begriff des „Rauchens“
einfachrechtlich verbindlich auszulegen. Welche Erzeugnisse im Einzelnen unter
den Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes fallen, haben die
zuständigen Gerichte im fachgerichtlichen Verfahren – gegebenenfalls unter
Beachtung einschlägiger europarechtlicher Regelungen – zu entscheiden. Im
vorliegenden Popularklageverfahren ist daher nicht darüber zu befinden, ob das
Rauchen tabakfreier Ersatzstoffe in Wasserpfeifen vom Verbot des Art. 3 Abs. 1
Satz 1 GSG erfasst wird. Unter verfassungsrechtlichen Gesichtpunkten genügt die
Feststellung, dass sich der fragliche Begriff nach der Zielsetzung des Gesetzes
und dem sachlichen Zusammenhang der Vorschriften mit hinreichender Bestimmtheit
auslegen und anwenden lässt (VerfGH vom 2.7.1997 = VerfGH 50, 129/137; VerfGH
BayVBl 2011, 300/302; VerfGH vom 9.8.2011; vgl. auch BayVGH vom 30.11.2010 =
BayVBl 2011, 214/215).
b) Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber die Form des Tabakrauchens mit Wasserpfeifen in das Rauchverbot einbezogen hat (vgl. LT-Drs. 15/8603 S. 10). Bei der Prognose und Einschätzung einer in den Blick genommenen Gefährdung kommt dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. In diesem Rahmen konnte er auch im Passivrauch von Wasserpfeifen einen Anlass für gesetzliche Regelungen sehen (BVerfG NVwZ 2011, 294/295; VerfGH des Saarlandes vom 28.3.2011 Az. Lv 3, 4, 6/10 S. 14). Ein sicherer Nachweis für die Verursachung bestimmter Krankheiten musste dafür nicht erbracht werden. Die Schwere der drohenden gesundheitlichen Schädigungen und das hohe Gewicht, das dem Schutz der menschlichen Gesundheit in der verfassungsrechtlichen Werteordnung zukommt, sprechen vielmehr dafür, selbst bei nicht völlig übereinstimmenden Positionen innerhalb der Wissenschaft eine ausreichende tatsächliche Grundlage für den Schutz vor Gesundheitsgefährdungen durch Passivrauchen als Gemeinwohlbelang anzuerkennen (BVerfGE 121, 317/353).
Fachbezogene Erwägungen des
Gesetzgebers kann der Verfassungsgerichtshof nur daraufhin überprüfen, ob sie
offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sind; er kann nicht seine
eigenen Wertungen und Einschätzungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers
setzen (vgl. VerfGH BayVBl 2011, 466/468 m. w. N.). Eine
offensichtlich fehlerhafte oder eindeutig widerlegbare Einschätzung des bayerischen
Gesetzgebers bei der Bewertung der Gesundheitsgefahren liegt nicht vor. Der
Gesetzgeber konnte sich auf wissenschaftliche Untersuchungen stützen, in denen eine erhebliche gesundheitsschädliche
Passivrauchbelastung der Raumluft durch das Rauchen der Wasserpfeife
nachgewiesen wurde (vgl. z. B. die Publikation des Deutschen Krebsforschungszentrums,
Wasserpfeife – die süße Versuchung, abrufbar unter http://www.dkfz.de/de/tabakkontrolle/download/Publikationen/FzR/FzR_Wasserpfeife.pdf,
sowie die Studie des Bezirksamts Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin, Vorsicht
Wasserpfeife, abrufbar unter http://www.berlin.de).
c)
Verfassungsrechtlich relevante Umstände, aufgrund derer Shisha-Cafés hinsichtlich
des Rauchverbots anders zu behandeln wären als herkömmliche „reine
Rauchergaststätten“, die ebenfalls nahezu ausschließlich von Rauchern aufgesucht
werden, sind nicht ersichtlich.
Nach den
zu Art. 12 Abs. 1 GG entwickelten Maßstäben, die im berufsrechtlichen
Anwendungsbereich des Art. 101 BV entsprechend gelten, stellt das Rauchverbot
in Gaststätten – wie sowohl das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 121, 317/345)
als auch der Verfassungsgerichtshof (VerfGH BayVBl 2011, 466/468) bereits
entschieden haben – keine Berufswahlsperre, sondern nur eine Berufsausübungsregelung
dar. Das Vorbringen der Antragsteller, die angegriffenen Vorschriften
verhinderten das Betreiben einer bestimmten Art von Lokalen (Shisha-Cafés),
führt zu keiner anderen Bewertung, da es sich insoweit lediglich um auf ein spezielles
Publikum ausgerichtete Gaststätten handelt, die kein eigenständiges Berufsbild
prägen.
Entscheidet
sich der Gesetzgeber wegen des hohen Rangs der zu schützenden Rechtsgüter für
ein striktes Rauchverbot in allen Gaststätten im Sinn des § 1 GastG, zu denen
auch Shisha-Cafés gehören, so darf er dieses Konzept auch im Hinblick auf den
Eigentumsschutz des Art. 103 BV konsequent verfolgen. Er muss sich nicht auf
Ausnahmeregelungen für solche Gaststätten einlassen, bei denen – wie bei Shisha-Cafés
– das Rauchen Teil des gastronomischen Konzepts ist. Auch die besondere
Belastung der Antragsteller begründet keine verfassungsrechtlichen Zweifel am
strikten Rauchverbot. Denn eine stärkere Belastung von Inhabern bestimmter
Arten von Gaststätten, bis hin zur Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz,
ist angesichts der für alle Gaststätten geltenden Regelung durch hinreichende
sachliche Gründe gerechtfertigt (BVerfG NVwZ 2011, 294/295).
Soweit
die Handlungsfreiheit der rauchwilligen Gäste betroffen ist, kann angesichts
der mit dem Rauchverbot in Gaststätten verfolgten überragend wichtigen
Gemeinwohlbelange dem Umstand, dass Shisha-Raucher das Lokal weniger leicht
vorübergehend zum Rauchen verlassen können als Zigaretten- oder Zigarrenraucher,
bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Dass
der Gesetzgeber aufgrund des als Staatszielbestimmung in Art. 140 Abs. 3
BV enthaltenen Auftrags, das kulturelle Leben zu fördern, verpflichtet sein
könnte, Shisha-Cafés vom Rauchverbot auszunehmen, ist nicht ansatzweise
erkennbar. Die Argumentation der Antragsteller, das Rauchen der Wasserpfeife sei
dem Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 107 Abs. 1) und
der Religionsausübungsfreiheit (Art. 107 Abs. 2 BV) zuzuordnen, entbehrt jeder
nachvollziehbaren Grundlage.
d) Aus
den in Art. 5 GSG geregelten Ausnahmen vom Rauchverbot sowie daraus, dass in einzelnen
vom Gesundheitsschutzgesetz erfassten Einrichtungen nach Art. 6 GSG das Rauchen
in Nebenräumen gestattet werden kann, nicht aber in Gaststätten, ergibt sich
keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV).
Die
Ausnahmetatbestände des Art. 5 GSG beruhen ersichtlich auf sachlich einleuchtenden
Gründen, die – unter Berücksichtigung des dem Normgeber zustehenden Ermessens –
einen Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV nicht erkennen lassen. Art. 5 Nr. 1 GSG
nimmt den privaten Wohnbereich vom Rauchverbot aus. Anders als in Gebäuden und
Einrichtungen, die grundsätzlich öffentlich zugänglich sind und in der Regel
von einer Vielzahl von Menschen aufgesucht werden, fällt die Entscheidung, im
ausschließlich privaten Wohnbereich zu rauchen, in den Bereich häuslicher
Lebensführung, die verfassungsrechtlich besonders geschützt ist (LT-Drs.
15/8603 S. 10; vgl. auch VerfGH BayVBl 2010, 658/664). Soweit Art. 5 Nr. 2 GSG
vorsieht, dass das Rauchen in ausgewiesenen Räumen der Polizeibehörden,
Staatsanwaltschaften und Gerichte im Rahmen von Vernehmungen der vernommenen
Person im Einzelfall gestattet werden kann, hat der Gesetzgeber aus Gründen der
Effektivität der Ermittlungsarbeit dem Strafverfolgungsinteresse den Vorrang
eingeräumt (VerfGH BayVBl 2010, 658/662). Auch die Regelung des Art. 5 Nr. 3
GSG, wonach künstlerische Darbietungen, bei denen das Rauchen Teil dieser Darbietung
ist, vom Rauchverbot ausgenommen sind, vermag einen Verstoß gegen den
Gleichheitssatz nicht zu begründen. Der Gesetzgeber trägt insoweit dem
Grundrecht der Kunstfreiheit Rechnung (VerfGH BayVBl 2010, 658/664 f.).
Ebenso
wenig ist erkennbar, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungs-, Wertungs- und
Gestaltungsspielraum dadurch überschritten haben könnte, dass er sich nicht im
gesamten Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes für das – in allen Gaststätten
in gleicher Weise geltende – strikte Rauchverbot entschieden, sondern in
bestimmten Einrichtungen die Möglichkeit zugelassen hat, Rauchernebenräume
einzurichten. Die unterschiedliche Behandlung von Gaststätten, hinsichtlich
derer der Gesetzgeber von einer ganz besonderen Gefährdung der Gäste und der
Beschäftigten durch Passivrauchen ausgehen durfte (vgl. BVerfGE 121, 317/352
f.), gegenüber anderen Einrichtungen lässt sich erkennbar auf sachliche Gründe
stützen, die eine Differenzierung rechtfertigen. Anhaltspunkte dafür, dass der
Gesetzgeber insoweit identischen Gefährdungen in demselben Gesetz
unterschiedliches Gewicht beigemessen haben könnte, sind nicht ersichtlich.
e) Eine
Ungleichbehandlung zwischen Gaststätten einerseits und Kultur- und Freizeiteinrichtungen
andererseits ist nicht gegeben; Art. 118 Abs. 1 BV ist auch insoweit nicht
verletzt.
Die
Regelung in Art. 2 Nr. 6 GSG, wonach das Rauchverbot für Kultur- und Freizeiteinrichtungen
nur gilt, „soweit sie öffentlich zugänglich sind“, stellt für die genannten Einrichtungen einen Öffentlichkeitsbezug her,
wie er für Gaststätten im Sinn des Art. 2 Nr. 8 GSG bereits nach der Legaldefinition
des § 1 GastG besteht. Dabei wurde auch nicht gegen das rechtsstaatliche
Bestimmtheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) verstoßen. Der genannte Halbsatz
in Art. 2 Nr. 6 GSG dient ersichtlich dazu, Gaststätten einerseits und
Kultur- und Freizeiteinrichtungen andererseits insoweit gleich zu behandeln,
als (nur) echte geschlossene Gesellschaften vom Rauchverbot ausgenommen sind,
bei denen der Kreis der Mitglieder von vornherein auf eine Zahl fester
Mitglieder begrenzt ist und die Mitglieder jederzeit individualisiert
feststehen. Dazu gehören neben Familienfeiern beispielsweise auch
vereinsinterne Zusammenkünfte (VerfGH BayVBl 2010,
658/665; VerfGH BayVBl 2011, 466/469).
f) Das
Fehlen von Übergangs- und Ausgleichsregelungen im Gesundheitsschutzgesetz vom
aa) Soweit
das angegriffene Gesetz Gaststättenbetriebe betrifft, in denen aufgrund der
Ausnahmeregelungen in Art. 5 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 und Art. 6 des zuvor geltenden
Gesundheitsschutzgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
Im
vorliegenden Fall ist bereits ein besonderes Vertrauen der Gaststättenbetreiber
auf den Fortbestand der am
bb) Dass
der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinn) angesichts des hohen
Rangs des Gesundheitsschutzes der – bereits im ursprünglichen Gesundheitsschutzgesetz
vom
VI.
Es ist
angemessen, den Antragstellern eine Gebühr von 1.000 € aufzuerlegen (Art. 27
Abs. 1 Satz 2 VfGHG).