Vf. 11-IVa-05 München, 26. Juli 2006

Pressemitteilung

zur

Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

vom 26. Juli 2006

in dem Verfahren über die Verfassungsstreitigkeit zwischen

drei Abgeordneten des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie der Landtagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Antragsteller)

und

der Bayerischen Staatsregierung (Antragsgegnerin)

über die Frage, ob die Antworten der Bayerischen Staatsregierung auf die Schriftlichen Anfragen

1. vom 10. Mai 2004 (LT-Drs. 15/1242) und vom 16. August 2004 (LT-Drs. 15/1741),

2. vom 6. April 2004 (LT-Drs. 15/1435),

3. vom 11. Februar 2004 (LT-Drs. 15/709),

4. vom 27. Mai 2004 (LT-Drs. 15/1629),

die Rechte der Antragsteller aus Art. 13 Abs. 2, Art. 16 a Abs. 1, 2 Satz 1 BV verletzen

I.

Gegenstand des Verfahrens sind Schriftliche Anfragen der Antragsteller an die Staatsregierung zu folgenden vier Themenbereichen:

- Insolvenz und Verkauf des Unternehmens Schneider Rundfunkwerke AG (ab 2000: Schneider Technologies AG – STAG):

Gefragt wurde u. a. danach, in welchem Umfang und zu welchen Konditionen die Bayerische Landesanstalt für Aufbaufinanzierung (LfA) Anteile an der Schneider AG veräußert hat. Weitere Fragen betrafen die Kapitalausstattung sowie Ausgaben der AG und die Abwicklung des Insolvenzverfahrens.

- Online-Aktivitäten des Freistaates Bayern:

Gegenstand der Schriftlichen Anfrage war der Einsatz öffentlicher Mittel für den Aufbau des Virtuellen Markplatzes Bayern (VMB). Außerdem wurde nach der Vergabe von Fördermitteln im Rahmen der Initiative Bayern-Online und den Betriebsergebnissen der Telezentren bei der Realisierung des Operationellen Programms zur Förderung der Telematik im ländlichen Raum (top elf) gefragt.

- Wirtschaftliche und organisatorische Situation der Sonderabfall-Entsorgung Bayern GmbH (GSB):

Insoweit wurde um Auskünfte zu den Verbindlichkeiten der GSB, zu den für bestimmte Unternehmensbereiche angefallenen Kosten sowie entstandenen Verlusten/Gewinnen und zu den beschäftigten Leiharbeitnehmern nachgesucht.

- Förderung des Ludwig-Musicals am Forggensee:

Die Fragen betrafen vor allem das Engagement der Bayerischen Landesbank und der LfA bei diesem Projekt sowie die Nutzung eines Grundstücks des Freistaates Bayern durch den Veranstalter.

Die Bayerische Staatsregierung hat einen Teil der Fragen u. a. mit dem Hinweis auf die Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen sowie auf schützenswerte Interessen Dritter nicht oder nur eingeschränkt beantwortet.

Die Antragsteller sind der Auffassung, hierdurch würden Art. 13 Abs. 2, Art. 16 a Abs. 1, 2 Satz 1 BV verletzt. Aus diesen Verfassungsbestimmungen ergebe sich das Recht der Abgeordneten auf eine umfassende Beantwortung der Schriftlichen Anfragen durch die Staatsregierung.

II.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat entschieden, dass ein Teil der Antworten der Staatsregierung die Rechte der Antragsteller aus Art. 13 Abs. 2, Art. 16 a Abs. 1, 2 Satz 1 BV verletzt. Die Entscheidung stützt sich auf folgende Grundsätze:

1. Das parlamentarische Fragerecht habe das Ziel, die Arbeit der Abgeordneten zu erleichtern. Soweit es der Informationsgewinnung zum Zweck der Kontrolle der Staatsregierung diene, könne es sich nur auf Bereiche erstrecken, für die die Staatsregierung verantwortlich sei.

2. Die Überwachung einzelner Bankgeschäfte der Bayerischen Landesanstalt für Aufbaufinanzierung und der Bayerischen Landesbank falle grundsätzlich nicht in den Zuständigkeitsbereich der Rechtsaufsichtsbehörde und könne damit auch nicht Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein. Etwas anderes gelte nur, wenn im konkreten Fall Anhaltspunkte dafür vorhanden seien, dass der rechtsaufsichtliche Verantwortungsbereich der Staatsregierung berührt sein könne.

3. Die parlamentarische Kontrolle erfasse nicht nur das Tätigwerden der Staatsverwaltung in den Formen des öffentlichen Rechts. Sie erstrecke sich auf jegliche Staatstätigkeit, auch soweit sie sich privatrechtlicher Unternehmensformen bediene. Bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, also gleichzeitig von der öffentlichen Hand und von Privaten gehaltenen Unternehmen gelte Entsprechendes, wenn sie von der öffentlichen Hand „beherrscht“ würden.

4. Die Verhältnisse bei allein privat getragenen Unternehmen könnten in der Regel auch dann nicht Gegenstand einer parlamentarischen Anfrage sein, wenn diese staatliche Fördermittel oder Aufträge erhielten. Der parlamentarischen Kontrolle unterliege jedoch das Verhalten der öffentlichen Hand bei der Subventionsgewährung und der Auftragsvergabe.

5. Grenzen des Fragerechts könnten sich ergeben, wenn die Beantwortung einer Anfrage Grundrechte Dritter berühre. In einem solchen Fall seien das Informationsinteresse des Abgeordneten und das Geheimhaltungsinteresse des Dritten unter Berücksichtigung der Bedeutung der Pflicht zur erschöpfenden Beantwortung parlamentarischer Anfragen für die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems gegeneinander abzuwägen.

Zu der Entscheidung im Einzelnen:

A. Insolvenz und Verkauf der STAG:

1. Der Verfassungsgerichtshof hat die Beantwortung von Fragen, die den Verkauf von Anteilen der Schneider AG an Mitglieder des Vorstands oder des Aufsichtsrats und die Gewährung von Aktienoptionen durch die LfA betrafen, beanstandet.

a) Zwar unterliege das Tätigwerden der LfA nur insoweit dem parlamentarischen Fragerecht, als die Staatsregierung im Rahmen der Rechtsaufsicht hierfür verantwortlich sei. Dieser Bereich sei vorliegend jedoch berührt, da sich die Anfrage auf die Rechtmäßigkeit des Verhaltens der LfA als Anstalt des öffentlichen Rechts bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben beziehe.

aa) Die LfA stehe nach Art. 2 Abs. 1 LfAG einerseits unter der Rechtsaufsicht des Staatsministeriums der Finanzen, das alle erforderlichen Anordnungen treffen könne, um den Geschäftsbetrieb in Übereinstimmung mit den Gesetzen und der Satzung zu erhalten. Zum anderen oblägen gemäß Art. 2 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 LfAG dem Verwaltungsrat Aufsichtsbefugnisse. Er beschließe die Richtlinien für die Geschäftstätigkeit und überwache die gesamte Geschäftsführung der Bank (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 LfAG).

Aus der dualistischen Aufsichtsregelung des LfA-Gesetzes ergebe sich, dass es allein Sache des Verwaltungsrats sei, das operative Geschäft zu kontrollieren. Die Überwachung einzelner Bankgeschäfte, wie z. B. von Aktienverkäufen, falle grundsätzlich nicht in den Zuständigkeitsbereich der Rechtsaufsichtsbehörde und könne damit auch nicht Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle sein. Geschäftspolitische Fehlentscheidungen unterlägen allein der Kontrolle des Verwaltungsrats, nicht aber der Rechtsaufsicht.

bb) Einzelne Bankgeschäfte könnten jedoch ausnahmsweise dann Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein, wenn im konkreten Fall Anhaltspunkte dafür vorhanden seien, dass der rechtsaufsichtliche Verantwortungsbereich der Staatsregierung durch das Verhalten der LfA im Zusammenhang mit diesen Geschäften berührt sein könne. Die Antragsteller hätten hier Umstände vorgetragen, die nicht allein die Zweckmäßigkeit eines Bankgeschäfts beträfen, sondern für einen Klärungsbedarf im Rahmen der Rechtsaufsicht des Staatsministeriums der Finanzen sprächen. Sie würden in diesem Zusammenhang auf Presseveröffentlichungen verweisen, in denen der LfA eine unerlaubte Einflussnahme auf ein Mitglied eines Vertretungsgremiums der STAG durch die Gewährung von Aktienoptionen vorgeworfen werde.

b) Der Beantwortung stünden weder überwiegende Interessen der LfA noch vorrangige Rechte Dritter entgegen.

aa) Die Staatsregierung berufe sich u. a. darauf, durch die Weitergabe der gewünschten Informationen würden betriebswirtschaftliche Daten und Geschäftsgeheimnisse der LfA offenbart. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs ist die Geheimhaltung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zwar eine wichtige Voraussetzung dafür, dass die LfA als Kreditinstitut am wirtschaftlichen Verkehr teilnehmen könne. Andererseits wirtschafte die LfA mit öffentlichen Geldern (Art. 3 Abs. 4 LfAG) und im öffentlichen Interesse (Art. 3 Abs. 1 und 2 LfAG). Damit bestehe ein berechtigtes öffentliches Interesse an der Aufklärung von Sachverhalten, die für die Rechtsaufsicht erheblich seien. Demgegenüber wären Einblicke in die interne Geschäftspolitik durch die Bekanntgabe der gewünschten Informationen im Hinblick auf die geringe Anzahl von möglicherweise betroffenen Bankgeschäften nur äußerst begrenzt möglich.

bb) Auch schutzwürdige Rechte Dritter könnten der Beantwortung nicht mit Erfolg entgegengehalten werden. Die Vertragspartner der LfA würden gemäß Art. 14 Abs. 1 LfAG durch das Bankgeheimnis geschützt, das seine Grundlage im Recht auf informationelle Selbstbestimmung habe. Die Bekanntgabe der gewünschten Informationen wäre für die Betroffenen dann unzumutbar, wenn die Intimsphäre und damit der absolut geschützte Bereich privater Lebensgestaltung betroffen wäre. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Es sei vielmehr der berufliche Bereich von Mitgliedern der Vertretungsorgane einer Aktiengesellschaft betroffen, in dem Privatpersonen eher damit rechnen müssten, die Aufmerksamkeit des die Landesregierung kontrollierenden Parlaments zu finden. Im Verhältnis zu diesen möglichen, aber nicht besonders gravierend zu erachtenden Beeinträchtigungen der Persönlichkeitsrechte von Mitgliedern der Vertretungsorgane der STAG überwiege das für einen demokratischen Staat wesentliche Kontrollrecht des Parlaments. Die Beantwortung sei daher auch ohne die Zustimmung möglicher Betroffener zulässig.

2. Der Verfassungsgerichtshof hat ferner festgestellt, dass die Staatsregierung nicht verpflichtet war, Fragen zu beantworten, die den Ablauf und die Gestaltung des Insolvenzverfahrens, wie z. B. die Bieter und vertragliche Überlegungen für einen Verkauf des insolventen Unternehmens, betreffen. Durch die Abwicklung des Insolvenzverfahrens werde der Verantwortungsbereich der Staatsregierung nicht berührt. Für die Verwaltung des zur Insolvenzmasse gehörenden Vermögens sei nach § 80 Abs. 1 InsO der Insolvenzverwalter zuständig; er stehe gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 InsO unter der Aufsicht des Insolvenzgerichts.

3. Auch Fragen nach unternehmensinternen Vorgängen der STAG, wie z. B. nach Rücklagen, müssen nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs von der Staatsregierung mangels Verantwortlichkeit nicht beantwortet werden. Die Beteiligungen der LfA an der STAG würden nicht dazu führen, dass eine direkte Legitimationskette zwischen der Staatsregierung und dem Privatunternehmen STAG entstehe, was Voraussetzung für die Zulässigkeit einer parlamentarischen Kontrolle unmittelbar der STAG und ihrer Organe wäre.

B. Online-Aktivitäten des Freistaates Bayern:

1. Hinsichtlich der Fragen zum Virtuellen Marktplatz Bayern (VMB) hat der Verfassungsgerichtshof eine Verletzung der Rechte der Antragsteller nicht festgestellt. Die Fragen beträfen u. a. die Tätigkeit von Privatfirmen, wie der VMB GmbH, sowie von Sparkassen. Umstände, die eine Verantwortlichkeit der Staatsregierung begründen könnten, seien nicht erkennbar.

2. Die Beantwortung der Fragen zur Initiative Bayern-Online wurde vom Verfassungsgerichtshof beanstandet. Gegenstand der Fragen sei die Gewährung staatlicher Mittel im Rahmen der Förderung. Zwar seien private Dritte, auch wenn sie Subventionen erhalten, grundsätzlich nicht dem parlamentarischen Fragerecht unterworfen. Ziel der parlamentarischen Kontrolle sei hier jedoch nicht unmittelbar das jeweilige subventionierte Unternehmen, sondern vielmehr die für die Gewährung der Fördermittel verantwortliche Exekutive. Dem Parlament stehe nicht nur das Recht zu, den Haushalt zu bewilligen (sog. Budgetrecht, Art. 78 BV). Es müsse auch die Möglichkeit haben, die Mittelverwendung zu überwachen (sog. Budgetkontrolle, Art. 80 BV). Diesem Zweck diene hier die Wahrnehmung des parlamentarischen Fragerechts. Demgegenüber müssten die Interessen der subventionierten Unternehmen an einer Geheimhaltung der konkreten Fördervolumina zurücktreten. Durch privatrechtliche Klauseln, in denen Vertraulichkeit vereinbart werde, dürfe das parlamentarische Kontrollrecht nicht unterlaufen werden.

3. Die Beantwortung der Fragen zum Programm zur Förderung der Telematik im ländlichen Raum (top elf) sei dagegen nicht zu beanstanden. Mit diesen Fragen begehrten die Antragsteller die Bekanntgabe von Informationen aus dem innerbetrieblichen Bereich privater Unternehmen, die über die Fördervolumina hinausgingen. Die Beteiligung von Landkreisen und Gemeinden an den Telezentren vermöge eine Verantwortlichkeit der Staatsregierung für deren Geschäftsentwicklung und eine hieraus folgende Antwortpflicht nicht zu begründen.

C. Wirtschaftliche und organisatorische Situation der Sonderabfall-Entsorgung Bayern GmbH (GSB):

1. Das Fragerecht der Antragsteller sei insoweit verletzt, als es geboten gewesen wäre, die Frage nach den Kosten eines Gutachtens, das die GSB bei einer Privatfirma in Auftrag gegeben habe, durch unveröffentlichtes Schreiben zu beantworten. Die GSB sei als GmbH organisiert und erfülle mit der Abfallentsorgung öffentliche Aufgaben. Der Freistaat Bayern sei zu 53 % an der Gesellschaft des privaten Rechts beteiligt und habe damit die Möglichkeit, beherrschenden Einfluss auf diese ausüben. Ihre Geschäftstätigkeit könne daher Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle sein. Durch die Bekanntgabe der Kosten des Gutachtens würden allerdings privatrechtliche Beziehungen zu dem Auftragnehmer offen gelegt. Dies sei nur dann zulässig, wenn die verfassungsrechtlich verankerte Rechtsposition der Antragsteller höherrangig als das durch Art. 101, 103 BV geschützte Geheimhaltungsinteresse des Auftragnehmers zu gewichten sei. Die gewünschte Auskunft sei im Rahmen der dem Parlament obliegenden Budgetkontrolle, die auch private, vom Freistaat Bayern beherrschte Unternehmen erfasse, von Bedeutung. Andererseits erscheine es nicht ohne weiteres zumutbar, dass ein privater Dritter, der mit der öffentlichen Hand rein privatrechtliche Vereinbarungen abschließe, im Hinblick auf das parlamentarische Fragerecht mit der Bekanntgabe von Vertragsinterna in der Öffentlichkeit rechnen müsse. Dem Anliegen könne jedoch dadurch Rechnung getragen werden, dass die Antwort auf die Frage der Antragsteller nicht in die Landtagsdrucksachen aufgenommen werde.

2. Dagegen sei nicht zu beanstanden, dass die Staatsregierung nur die Verbindlichkeiten der GSB insgesamt, nicht aber die einzelnen Banken, die Kredite gewährt hätten, angegeben habe. Die Abwägung zwischen dem parlamentarischen Fragerecht und den Geheimhaltungsinteressen der Kreditgeber ergebe hier keinen Vorrang zugunsten der Antragsteller. Dem Recht des Parlaments auf Kontrolle der Mittelverwendung sei durch die Bekanntgabe des Gesamtbetrags der Kreditverbindlichkeiten hinreichend Rechnung getragen.

3. Die Beantwortung von Fragen zu den für bestimmte Unternehmensbereiche angefallenen Kosten sowie zu entstandenen Verlusten/Gewinnen und zu den beschäftigten Leiharbeitnehmern dürfe nicht verweigert werden.

Die Staatsregierung berufe sich darauf, bei den gewünschten Informationen handle es sich um schutzwürdige Geschäftsgeheimnisse. Die GSB konkurriere jedenfalls in einem Teilbereich ihrer Unternehmenstätigkeit mit anderen Wettbewerbern. Nach den Darlegungen des Verfassungsgerichtshofs befindet sie sich damit zwar in einer Schutzposition wie jedes private Unternehmen und nimmt insoweit am Grundrechtsschutz der Art. 101 und 103 BV teil. Ein Vorrang dieser Belange im Verhältnis zum Fragerecht der Antrag-steller bestehe jedoch nicht. Dass Konkurrenten aus den gewünschten Informationen Vorteile am Markt ziehen könnten, sei weder von der Staatsregierung nachvollziehbar belegt noch sonst ersichtlich.

Der Antwortpflicht könne auch nicht entgegengehalten werden, dass neben der öffentlichen Hand private Anteilseigner an der GSB beteiligt seien und diese ihrerseits ein Interesse an der Geheimhaltung innerbetrieblicher Sachverhalte haben könnten. Diese privaten Dritten müssten angesichts der dominierenden Stellung des Staates und im Hinblick auf die der GSB durch Art. 10 BayAbfG zugewiesenen Aufgaben (Entsorgung von Sonderabfällen) damit rechnen, dass die Gesellschaft einer parlamentarischen Kontrolle unterzogen werde.

D. Förderung des Ludwig-Musicals am Forggensee:

Insoweit hat der Verfassungsgerichtshof keine Verletzung der Rechte der Antragsteller festgestellt.

1. Zwar sei zur Beantwortung eines Teils der Anfrage auf ein nicht in den Landtagsdrucksachen veröffentlichtes Schreiben des Staatsministeriums der Finanzen an einen anderen Abgeordneten verwiesen worden. Die Bezugnahme auf ein nicht veröffentlichtes Schreiben an eine dritte Person sei grundsätzlich nicht geeignet, einem parlamentarischen Informationsverlangen zu genügen. Für die Antragsteller sei jedoch erkennbar gewesen, dass ihnen das betreffende Schreiben mangels Veröffentlichung nicht zugänglich war. Bei dieser Situation hätte ihnen oblegen, das Staatsministerium der Finanzen hierauf hinzuweisen und auf eine ausreichende Antwort zu dringen. Dies gebiete der Grundsatz der gegenseitigen Rücksichtnahme von Verfassungsorganen. Die Staatsregierung habe den Antragstellern das betreffende Schreiben zwischenzeitlich zur Verfügung gestellt. Eine Veranlassung festzustellen, dass das Informationsverlangen nicht rechtzeitig, nämlich nicht im Rahmen der seinerzeitigen Antwort auf die Anfrage befriedigt und damit gegen die Verfassung verstoßen worden sei, bestehe unter den gegebenen besonderen Umständen nicht.

Zum Inhalt des Auskunftsbegehrens sei ergänzend Folgendes anzumerken: Die Fragen würden auf die Bedingungen und die Abwicklung bestimmter Kreditgeschäfte der Landesbank und der LfA zielen. Die Überwachung einzelner Bankgeschäfte dieser Kreditinstitute falle jedoch grundsätzlich nicht in den Zuständigkeitsbereich der Rechtsaufsichtsbehörde. Da besondere Umstände, die den rechtsaufsichtlichen Verantwortungsbereich der Staatsregierung berühren, nicht erkennbar seien, wäre eine Antwortpflicht zu verneinen.

2. Die Beantwortung der Fragen nach den Grundstücksgeschäften zwischen dem Freistaat Bayern und dem Veranstalter sei nicht zu beanstanden. Wegen der Einzelheiten der Grundstücksgeschäfte sei in zulässiger Weise auf die Vorlagen für die nichtöffentlichen Sitzungen des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen des Bayerischen Landtags verwiesen worden. Gemäß §§ 188, 186 Satz 1 GeschOLT seien die Antragsteller berechtigt, die beim Landtagsamt verwahrten Unterlagen sowie die Protokolle der nichtöffentlichen Sitzungen einzusehen. Damit sei der Inhalt der Vorlagen und der Beratungen im Ausschuss auch den Antragstellern zugänglich.

Bayerischer Verfassungsgerichtshof