Vf. 1-VII-08 München, 28. Juni 2010
Pressemitteilung
zur
Entscheidung
des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
vom 25. Juni
2010
über eine Popularklage
auf Feststellung der
Verfassungswidrigkeit
1. der Art. 1
bis 7 des Gesetzes zum Schutz der Gesundheit (Gesundheitsschutzgesetz – GSG)
vom
2. des Gesetzes zur Änderung des
Gesundheitsschutzgesetzes vom 27. Juli 2009
(GVBl S. 384)
I.
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob das Rauchverbot in öffentlichen
Gebäuden, Schulen, Krankenhäusern, Gaststätten und weiteren Einrichtungen mit
der Bayerischen Verfassung vereinbar ist.
II.
1. Nach Auffassung des Antragstellers
dient das Gesundheitsschutzgesetz (GSG) nicht dem Schutz vor dem Passivrauchen,
sondern der Bevormundung der Bürger. Die Auswahl der erfassten Örtlichkeiten
sei willkürlich. Art. 2 GSG dehne den Anwendungsbereich des Rauchverbots auf
fast alle gesellschaftlichen Lebensbereiche aus. Die Regelung für eng begrenzte
Ausnahmen in Art. 5 GSG sei nicht nachvollziehbar. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 GSG
überlasse die Einrichtung von Rauchernebenräumen der Willkür des Verantwortlichen.
Ein unterschiedsloses und generelles Rauchverbot in öffentlichen, aber
der Öffentlichkeit nicht zugänglichen Gebäuden sei nicht zwingend erforderlich.
Das Rauchverbot beispielsweise in Gerichtsgebäuden stelle für Anwälte eine
massive Behinderung der Vertretung bzw. Verteidigung ihrer Mandanten dar.
Mit dem Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit und dem Willkürverbot
ebenfalls unvereinbar sei das Rauchverbot in Einrichtungen für Kinder und
Jugendliche. Da das Rauchverbot insoweit auch im Freien gelte, müssten Lehrer
das Schulgelände zum Rauchen in den Arbeitspausen verlassen; hierfür gebe es
keinen sachlichen Grund.
In Bildungseinrichtungen für Erwachsene sei ein Rauchverbot ebenso wenig
erforderlich wie in Einrichtungen des Gesundheitswesens. In Patientenzimmern
sei ohnehin bislang nicht geraucht worden. Das Rauchverbot in Heimen sei
unverhältnismäßig und gefährde das Sozialgefüge in diesen Einrichtungen.
Das Rauchverbot in Kultur- und Freizeiteinrichtungen sei
unverhältnismäßig. Auch die Räumlichkeiten von Rauchervereinen würden erfasst,
obwohl sie nicht öffentlich zugänglich seien. Beim Rauchverbot in Sportstätten
werde nicht unterschieden, ob es sich um geschlossene Räume oder teilweise im
Freien befindliche Örtlichkeiten handle.
Das Rauchverbot in Gaststätten stelle einen schwerwiegenden Eingriff in
die Handlungsfreiheit von Rauchern dar, weil diese vom gesellschaftlichen Leben
ausgeschlossen würden. Zudem verstoße es gegen das Eigentumsrecht und die
unternehmerische Freiheit der Gastwirte. Die Regelung, wonach Wirte in
abgetrennte Nebenräumen das Rauchen erlauben dürften, sei willkürlich.
Es gebe keinen sachlichen Grund dafür, dass vom Rauchverbot nur
Verkehrsflughäfen, nicht aber andere öffentliche Verkehrseinrichtungen und
-mittel erfasst würden.
2. Der Bayerische Landtag und
die Bayerische Staatsregierung
halten die Popularklage für unbegründet.
Die Handlungsfreiheit werde durch das Rauchverbot in öffentlichen
Gebäuden, die regelmäßig von einer Vielzahl von Menschen aufgesucht würden,
nicht unzumutbar eingeengt. Angesichts der staatlichen Schutzpflicht für Leib
und Leben sei es folgerichtig, das Rauchen in diesen Gebäuden zu verbieten. Der
Gleichheitssatz sei nicht verletzt, weil für das generelle Rauchverbot
sachliche Gründe der Rechtsklarheit, Bestimmtheit und Vollziehbarkeit sprächen.
Die Ausnahmeregelung für Verhörräume sei sachlich gerechtfertigt.
Kinder und Jugendliche bedürften eines besonderen Schutzes, weshalb das
Rauchverbot auf dem gesamten Gelände z. B. von Schulen gerechtfertigt sei.
Das Rauchverbot in Bildungseinrichtungen für Erwachsene sei zum Schutz
von Nichtrauchern erforderlich. Auch für Einrichtungen des Gesundheitswesens
sei es verfassungsgemäß, da kranke Menschen in besonderem Maß schutzbedürftig
seien. Durch das Rauchverbot in Heimen würden die Bewohner nicht unangemessen
eingeschränkt. Sie hätten die Möglichkeit, in ihren privaten Wohnbereichen zu rauchen.
Darüber hinaus gestatte das Gesundheitsschutzgesetz die Einrichtung von
Raucherräumen.
Für reine Vereinsveranstaltungen gelte das Rauchverbot in Kultur- und
Freizeiteinrichtungen nicht. Offene Sportstadien fielen nicht unter den
Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzgesetzes.
Das Rauchverbot in Gaststätten verstoße nicht gegen die allgemeine
Handlungsfreiheit der Besucher. Es sei nachgewiesen, dass durch den Einbau von
Lüftungsanlagen ein gleichwertiger Schutz nicht erreicht werden könne. Die
Berufsfreiheit der Gastwirte sei nicht verletzt, da vernünftige Gründe des
Gemeinwohls das Rauchverbot rechtfertigten.
Bahnhöfe, U-Bahnhöfe, Züge und Busse würden nicht erfasst, weil dem
Freistaat Bayern insoweit keine Gesetzgebungskompetenz zustehe.
III.
Der
Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Popularklage am 25. Juni 2010 abgewiesen.
Die dem Gesundheitsschutzgesetz zugrunde liegende Konzeption, die ein
grundsätzliches Rauchverbot für die in Art. 2 GSG aufgeführten Gebäude und
Einrichtungen vorsieht und unter den Voraussetzungen der Art. 5 und 6 GSG Ausnahmen
von diesem Verbot zulässt, ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.
Zu der Entscheidung im Einzelnen:
1. Zum Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden (Art. 2
Nr. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
a) Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art.
101 BV) von Rauchern ist nicht verletzt.
Der Gesetzgeber hat das Rauchverbot in Erfüllung der
ihm nach Art. 100 und 101 BV obliegenden staatlichen Schutzpflichten erlassen.
Diese Grundrechtsnormen gebieten den jeweils zuständigen Organen, sich
schützend und fördernd vor das Rechtsgut der körperlichen Unversehrtheit der
Bürger zu stellen. Gegen die Annahme des bayerischen Gesetzgebers, dass
Passivrauchen eine erhebliche Gesundheitsgefahr für die Bevölkerung darstellt,
bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine offensichtlich fehlerhafte
oder eindeutig widerlegbare Einschätzung des bayerischen Gesetzgebers liegt
nicht vor. Vielmehr konnte sich der Gesetzgeber auf zahlreiche
wissenschaftliche Untersuchungen stützen, nach denen mit dem Passivrauchen
schwerwiegende gesundheitliche Risiken verbunden sind.
Das Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden ist zum
Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit auch geeignet, weil es zu einer
Verminderung der Tabakrauchexposition beiträgt und damit das Ausmaß des
Passivrauchens reduziert wird. Da ein anderes, gleich wirksames, aber die
Handlungsfreiheit von Rauchern weniger einschränkendes Mittel nicht zur Verfügung
steht, ist das Rauchverbot auch erforderlich. Insbesondere durfte der
Gesetzgeber auf der Grundlage des ihm zukommenden Einschätzungs- und Prognosespielraums
davon ausgehen, dass durch den Einbau von Lüftungsanlagen nicht dasselbe
Schutzniveau erreicht werden kann.
Das Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden stellt keine
unverhältnismäßige Belastung der Raucher dar. Zwar wird Rauchern der Aufenthalt
an diesen Orten durch den erzwungenen Verzicht auf das Tabakrauchen erschwert.
Diese Beeinträchtigung ist jedoch wegen der herausragenden Bedeutung des mit
dem Rauchverbot verfolgten Schutzziels nicht unangemessen, zumal für die
Raucher die Möglichkeit besteht, gegebenenfalls hierfür eingerichtete
Rauchernebenräume zu nutzen oder das vom Rauchverbot betroffene Gebäude zum
Rauchen vorübergehend zu verlassen.
b) Das Rauchverbot in Gerichtsgebäuden (Art. 3
Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 2 Nr. 1 Buchst. d GSG) verletzt die dort tätigen
Rechtsanwälte nicht in ihrem im Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit
enthaltenen Grundrecht auf freie Berufsausübung. Es ist bereits fraglich, ob
das Rauchverbot in Gerichtsgebäuden in die Berufsausübungsfreiheit der Rechtsanwälte
eingreift. Mit dem Ziel des Schutzes der Bevölkerung vor den gesundheitlichen
Gefahren des Passivrauchens ist es jedenfalls durch vernünftige Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt und genügt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
c) Das Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden verstößt
nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV). Dass sich der Gesetzgeber
auf Vorschriften zum Schutz der Bevölkerung vor den Gesundheitsgefahren durch
Passivrauchen bei Tabakprodukten beschränkt und im Hinblick auf andere
luftverunreinigende Verbrennungsprodukte keine Regelung getroffen hat, ist
nicht zu beanstanden. Der Gleichheitssatz ist nicht deswegen verletzt, weil das
Rauchverbot auch außerhalb der üblichen Dienstzeiten gilt und Gebäude bzw.
Räume erfasst werden, in denen in der Regel kein Publikumsverkehr stattfindet.
Soweit der Gesetzgeber die Ausnahme zulässt, dass im Rahmen von Vernehmungen
der vernommenen Person das Rauchen im Einzelfall gestattet werden kann (Art. 5
Abs. 1 Nr. 2 GSG), hat er aus Gründen der Effektivität der Ermittlungsarbeit
dem Strafverfolgungsinteresse den Vorrang eingeräumt.
d) Das Rauchverbot in Gerichtsgebäuden verstößt nicht
gegen ein Recht von Verfahrensbeteiligten auf ein faires Gerichtsverfahren. Ein
Recht, im Gerichtsgebäude zu rauchen, lässt sich hieraus nicht ableiten.
e) Ebenso wenig verstößt das Rauchverbot in
öffentlichen Gebäuden gegen die aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1
Satz 1 BV) abzuleitenden Grundsätze der Normenbestimmtheit und
Normenklarheit. Innenräume sind nach dem allgemeinen Sprachverständnis und dem
Willen des Gesetzgebers geschlossene Räume, die nach allen Seiten von Wänden
oder Fenstern eingegrenzt werden. Der Innenbereich ist abzugrenzen vom Außen-
und Freibereich. Letzterem sind etwa nicht (vollständig) überdachte Innenhöfe,
überdachte, aber nicht geschlossene Sportstadien sowie Frei- und Außenbereiche
der Gastronomie, z. B. Wirts- und Biergärten, zuzurechnen. Damit lässt sich der
Anwendungsbereich des Rauchverbots mit der gebotenen Bestimmtheit beurteilen.
2. Zum Rauchverbot in Einrichtungen für Kinder und
Jugendliche (Art. 2 Nr. 2 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GSG):
a) Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 GSG beschränkt sich das
Rauchverbot insoweit nicht auf die Innenräume, sondern erfasst das gesamte
Gelände einschließlich der Freiflächen. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 2 GSG ist
ferner die Einrichtung von Rauchernebenräumen ausgeschlossen. Rauchwillige
Lehrer müssen daher zum Rauchen das Schulgelände verlassen. Der damit
verbundene Eingriff in das Grundrecht der Handlungsfreiheit hält sich in dem
nach Art. 101 BV zulässigen Rahmen und verletzt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
nicht.
b) Dass der Gesetzgeber das Rauchen auch außerhalb
von Gebäuden verboten hat, soll der besonderen Empfindlichkeit von Kindern und
Jugendlichen gegenüber Tabakrauch Rechnung tragen. Hierbei handelt es sich um
einleuchtende sachliche Gründe, die die Gleichstellung von Innenräumen und
Außengelände rechtfertigen. Die Geltung des Rauchverbots auf dem Außengelände
von Schulen während der Ferien verstößt ebenfalls nicht gegen das
Gleichheitsgebot. Der Gesetzgeber konnte sich insoweit auf die Erwägung
stützen, dass auch während der Ferienzeiten Schulgelände häufig für Veranstaltungen
genutzt werden. Die Ausdehnung des Rauchverbots auf Zeiträume, in denen eine
solche Nutzung nicht stattfindet, hält sich im Rahmen zulässiger Pauschalierung
und Generalisierung.
3. Zum Rauchverbot in Bildungseinrichtungen für
Erwachsene (Art. 2 Nr. 3 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
Die Entscheidung des Gesetzgebers, auch in
Bildungseinrichtungen für Erwachsene ein Rauchverbot mit der Möglichkeit der Einrichtung
von Rauchernebenräumen durch den Einrichtungsträger einzuführen und Raucherecken
in den Gebäuden auszuschließen, entspricht dem gesetzgeberischen Schutzkonzept
und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
4. Zum
Rauchverbot in Einrichtungen des Gesundheitswesens (Art. 2 Nr. 4 i. V. m. Art.
3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
a) Insoweit fehlt es nicht deswegen an der
Erforderlichkeit, weil in Patientenzimmern auch bisher nicht geraucht werden
durfte. Ein Rauchverbot in Patientenzimmern beruhte nach bisheriger Rechtslage
allein auf dem Hausrecht des Trägers der Einrichtung und konnte somit jederzeit
wieder aufgehoben werden. Erst durch das Gesundheitsschutzgesetz wird die
einheitliche und dauerhafte Geltung des Rauchverbots sichergestellt.
Das Verbot für rauchende Patienten ist nicht deswegen
unzumutbar, weil diese zum Rauchen das Gebäude verlassen müssen. Zum einen gilt
dies nur dann, wenn in der Einrichtung kein Rauchernebenraum im Sinn des Art. 6
Abs. 1 Satz 1 GSG geschaffen wurde. Zum anderen durfte der Gesetzgeber dem
Gesundheitsschutz (kranker) Nichtraucher gegenüber der Handlungsfreiheit
(kranker) Raucher den Vorrang einräumen.
b) Die Ausnahme vom Rauchverbot für Stationen zur
palliativen Versorgung ist – wie die Ausnahme für Hospize in Art. 2 Nr. 5 GSG –
nicht zu beanstanden. Die Räumlichkeiten dieser Einrichtungen, in denen schwer
kranke Menschen die letzten Wochen ihres Lebens verbringen, sind mit privaten
Wohnräumen vergleichbar, die nach dem Willen des Gesetzgebers vom Rauchverbot
gerade nicht erfasst werden sollen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 GSG).
5. Zum Rauchverbot in Heimen (Art. 2 Nr. 5 i. V. m.
Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
Die bisherige Praxis der Einrichtung von Raucherecken
und Raucherräumen auf der Grundlage des Hausrechts der Verantwortlichen ist nach
dem Schutzkonzept des Gesetzgebers nicht ausreichend. Rauchern bleibt es unbenommen,
in eingerichteten Raucherräumen (Art. 6 Abs. 1 Satz 1 GSG) oder in den privaten
Wohnräumen (Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 GSG) zu rauchen.
6. Zum Rauchverbot in Kultur- und Freizeiteinrichtungen
(Art. 2 Nr. 6 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
Das Rauchverbot gilt in Kultur- und
Freizeiteinrichtungen einschließlich Vereinen nur für öffentlich zugängliche,
also nicht allein Vereinsmitgliedern vorbehaltene, rein vereinsinterne Veranstaltungen.
Zwar hat der Gesetzgeber den Zusatz „soweit sie öffentlich zugänglich sind“
durch das Gesetz zur Änderung des Gesundheitsschutzgesetzes vom
7. Zum Rauchverbot in Sportstätten (Art. 2 Nr. 7 i.
V. m. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
Das Rauchverbot gilt nur in von allen Seiten
vollständig umschlossenen Sportanlagen. Eine Unterscheidung nach der Anzahl der
in einer Sportstätte anwesenden Personen ist verfassungsrechtlich nicht
geboten.
8. Zum Rauchverbot in Gaststätten (Art. 2 Nr. 8 i. V.
m. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
a) Das Grundrecht auf freie Berufsausübung der
Gastwirte (Art. 101 BV) ist nicht verletzt. Der Schutz vor den Gesundheitsgefahren
durch Passivrauchen stellt ein auf vernünftigen Erwägungen beruhendes Gemeinwohlziel
dar und kann daher grundsätzlich auch Beschränkungen der Berufsfreiheit
legitimieren. Gesetzliche Rauchverbote in Gaststätten sind zum Schutz vor
Gefährdungen der Gesundheit durch Passivrauchen geeignet und erforderlich. Das
Rauchverbot hat keine unverhältnismäßige Belastung der betroffenen Gastwirte
zur Folge. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht gehindert gewesen,
so wie zunächst geschehen, zum Schutz der Gesundheit vor Passivrauchen ein
striktes Rauchverbot in Gaststätten zu verhängen. Es ist ihm aufgrund des ihm
zukommenden Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraums aber auch nicht
verwehrt, das Ziel des Schutzes der Gesundheit vor Passivrauchen angesichts der
gegenläufigen Interessen der Gaststättenbetreiber und der Raucher mit Hilfe
eines Schutzkonzepts zu verfolgen, das den Gesundheitsschutz weniger stringent
verfolgt als ein striktes Rauchverbot. Mit der Schaffung von Ausnahmeregelungen
für kleine, getränkegeprägte Einraumgaststätten und die Zeltgastronomie sowie
der Möglichkeit, Rauchernebenräume einzurichten, hat der Gesetzgeber sich
nunmehr für ein solches weniger intensives Schutzkonzept entschieden. Es ist
nichts dafür ersichtlich, dass er dieses nicht folgerichtig umgesetzt hat.
b) Auch die allgemeine Handlungsfreiheit der Raucher
(Art. 101 BV) ist nicht verletzt. Insoweit sind die gleichen Überlegungen
maßgeblich, wie sie beispielsweise für das Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden
oder in Kultur- und Freizeiteinrichtungen gelten.
c) Unter dem Gesichtpunkt des Gleichheitssatzes (Art.
118 Abs. 1 BV) ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass zwar
getränkegeprägte Einraumgaststätten und die Zeltgastronomie vom Rauchverbot
ausgenommen werden, nicht aber sämtliche überwiegend von Rauchern besuchte oder
als „Raucherkneipen“ deklarierte Gaststätten. Für diese Differenzierung stehen
dem Gesetzgeber hinreichende sachliche Gründe zur Seite.
9. Zum Rauchverbot in Verkehrsflughäfen (Art. 2 Nr. 9
i. V. m. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG):
Das Rauchverbot in Verkehrsflughäfen ist nicht
deswegen gleichheitswidrig, weil es der bayerische Gesetzgeber unterlassen hat,
ein entsprechendes Verbot auch für andere öffentliche Verkehrseinrichtungen,
wie Personenbahnhöfe der öffentlichen Eisenbahnen und U-Bahnhöfe, sowie für
Verkehrsmittel zu erlassen. Überwiegend gilt insoweit bereits ein Rauchverbot
aufgrund Bundesrechts.
Bayerischer
Verfassungsgerichtshof
