Vf.
1-VII-03 München, den 16. Juli 2004
Pressemitteilung
Entscheidung des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs
vom 15. Juli 2004
in dem Popularklageverfahren
auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit
1.
des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2, Abs. 4 des Gesetzes
über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Landesstraf- und Verordnungsgesetz –
LStVG, BayRS 2011-2-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. April 2001 (GVBl
S. 140),
2. des § 1 Abs. 2 Satz 1 der
Verordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit vom 10.
Juli 1992 (GVBl S. 268, BayRS 2011-2-7-I) in der Fassung der Änderung vom 4. September 2002 (GVBl S. 513), soweit die Hunderassen Alano, American
Bulldog, Cane Corso, Perro de Presa Canario (Dogo Canario), Perro de Presa
Mallorquin und Rottweiler betroffen sind.
I.
Dem Verfahren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Die Haltung von so genannten Kampfhunden wurde 1992
im Bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetz (LStVG) geregelt: nach Art.
37 LStVG ist zur Haltung eines Kampfhundes eine Erlaubnis notwendig. Die
Haltung eines solchen Hundes ohne Erlaubnis ist eine Ordnungswidrigkeit und
kann mit einer Geldbuße belegt werden. Für den damaligen „Altbestand“ an
Hunden, d.h. die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits gehaltenen Hunde, wurde
eine zeitlich begrenzte Ausnahmeregelung getroffen. Das Bayerische Staatsministerium
des Innern wurde ermächtigt, durch Rechtsverordnung Rassen von Hunden zu
bestimmen, bei denen die Eigenschaft als Kampfhunde vermutet wird. Dies geschah
durch die so genannte Kampfhundeverordnung, in der bestimmte Hunderassen
aufgeführt wurden, bei denen die Kampfhundeeigenschaft vermutet wird. Dabei
konnten die Halter der Hunde bestimmter Rassen durch einen Wesenstest
nachweisen, dass ihr Hund keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit
aufwies, mithin also kein Kampfhund im Sinn des Gesetzes war.
Im Jahr 2002 änderte das Bayerische Staatsministerium
des Innern die Kampfhundeverordnung, indem es weitere Hunderassen, darunter den
Rottweiler, in die Kampfhundeverordnung aufnahm. Für den „Altbestand“ dieser
Hunderassen besteht keine der Regelung von 1992 vergleichbare
Ausnahmeregelung; es besteht auch keine
zeitliche Übergangsregelung. Das Bayerische Staatsministerium des Innern hat
allerdings Vollzugshinweise erteilt, wonach Hundehalter, die von der
Neuregelung betroffen sind, nicht belangt werden, wenn sie den Hund bis zum 1.
April 2003 zum Wesenstest angemeldet haben und dieser bis spätestens 31.
Dezember 2003 durchgeführt ist.
II.
Der Antragsteller
hält die Neuregelung von 2002 für verfassungswidrig. Sie verletze den Gleichheitssatz
(Art. 118 Abs. 1 BV) und das Eigentumsgrundrecht (Art. 103 BV). Auch für neu in
die Kampfhundeverordnung aufgenommene Hunderassen hätte bezüglich des
„Altbestands“ aus Gleichbehandlungsgründen eine Ausnahmeregelung wie im Jahr
1992 getroffen werden müssen. Andernfalls würden mit Inkrafttreten der Kampfhundeverordnung
von 2002 bisher unbescholtene Personen gewissermaßen „über Nacht“ zumindest
eine Ordnungswidrigkeit begehen, obwohl ihr Verhalten bisher rechtmäßig gewesen
sei. Außerdem hätten die Hundehalter, die einen Hund der neu aufgenommenen
Rassen hielten, nunmehr das Risiko, das Eigentum an diesem Hund zu verlieren,
obwohl dessen Haltung bisher ohne Einschränkungen rechtmäßig gewesen sei.
Ferner stehe die angegriffene Verordnung mit ihrer Ermächtigungsgrundlage (Art.
37 Abs. 1 Satz 2 LStVG) nicht im Einklang, weil danach nur Hunde in die Kampfhundeverordnung
aufgenommen dürften, bei denen aufgrund rassespezifischer Merkmale von einer
gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit auszugehen sei. Bei den vom Bayerischen
Staatsministerium des Innern neu in die Kampfhundeverordnung aufgenommenen Hunden
könne jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass gerade eine rassespezifisch begründete
Gefährlichkeit vorliege; die Gefährlichkeit eines Hundes könne nämlich auch
andere Ursachen, z.B. Fehlverhalten des Halters, zur Ursache haben.
Der Bayerische
Landtag und die Bayerische
Staatsregierung halten die Popularklage für unbegründet. Für die vom
Antragsteller gerügte Ungleichbehandlung bestünden sachliche Gründe. Der
Gesetzgeber sei nicht gehindert, Änderungen der Kampfhundevorschriften ohne
eine der Regelung von 1992 entsprechende Ausnahme für den „Altbestand“
vorzunehmen. Er könne andernfalls seiner Aufgabe nicht gerecht werden, im
Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei Erkenntnissen über die
Gefährlichkeit weiterer Hunderassen angemessen und wirkungsvoll zu reagieren.
Durch die Vollzugshinweise sei außerdem sichergestellt, dass die neu
betroffenen Hundehalter für einen Übergangszeitraum nicht belangt würden, wenn
der Wesenstest bis zum 31. Dezember 2003 durchgeführt sei. Im Übrigen stütze
sich die Kampfhundeverordnung auf eine verfassungsgemäße Ermächtigungsgrundlage
und halte sich in deren Rahmen.
III.
Der
Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 15. Juli 2004
festgestellt, dass die Neuregelung der Kampfhundeverordnung insoweit gegen das
Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) verstieß,
als sie keine angemessene Übergangszeit regelte, innerhalb derer die neu
betroffenen Hundehalter von der Erlaubnispflicht vorläufig ausgenommen waren,
bis zumutbarerweise der so genannte Wesenstest durchgeführt werden konnte. Im Übrigen hat der Verfassungsgerichtshof
die Popularklage abgewiesen. Ferner hat er dargelegt, aufgrund seiner
Entscheidung stehe mit Bindungswirkung für alle Behörden und Gerichte des
Freistaates Bayern fest, dass den durch die Kampfhundeverordnung von 2002 neu betroffenen
Hundehaltern wegen der rechtsstaatlichen Grundsätze
des Vertrauensschutzes und der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit für eine Übergangszeit
bis zum 31. Dezember 2003 nicht vorgeworfen werden kann, sie hätten
unerlaubterweise einen Kampfhund gehalten. Trotz der Feststellung, dass es
verfassungswidrig gewesen sei, keine zeitliche Übergangsregelung vorzusehen,
sei der Normgeber verfassungsrechtlich daher nicht verpflichtet, noch
nachträglich eine derartige Regelung zu treffen.
Zu der Entscheidung im Einzelnen:
I. Die
Ermächtigungsgrundlage für die Kampfhundeverordnung von 2002 (Art. 37 Abs. 1
Satz 2 Halbsatz 2 LStVG) ist verfassungsgemäß.
Diese Norm
ermächtigt den Verordnungsgeber dazu, Hunderassen zu bestimmen, für welche die
Eigenschaft als Kampfhunde vermutet wird. Der Verfassungsgerichtshof hat
bereits früher entschieden, dass es verfassungsgemäß ist, insoweit an
„rassespezifische Merkmale“ anzuknüpfen. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt das
Bundesverfassungsgericht (BVerfG vom 16. 3. 2004). Der Gesetzgeber darf zum
Schutz des menschlichen Lebens und der menschlichen Gesundheit Vorkehrungen
treffen, wenn genügend Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Hunde bestimmter
Rassen – und sei es auch im Zusammenwirken mit anderen Faktoren – für diese
Schutzgüter in besonderer Weise gefährlich werden können.
Die
Kampfhundeverordnung von 2002 hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage.
Die Voraussetzungen, unter denen der Normgeber davon ausgehen kann, dass auch
eine genetisch (mit)bedingte Gefährlichkeit einer Hunderasse vorliegt, sind für
die hier in Frage stehenden Hunderassen gegeben, vor allem wegen der
Vergleichbarkeit mit Hunderassen, die bereits in der Kampfhundeverordnung von
1992 aufgeführt waren und wegen der Ergebnisse von Beißstatistiken.
II. Es ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der „Altbestand“ an Hunden von
den neuen Regelungen nicht völlig ausgenommen wurde. Dagegen ist die Popularklage
insoweit begründet, als die neu von der Regelung betroffenen Hundehalter nicht
für eine angemessene Übergangszeit von der Erlaubnispflicht ausgenommen worden
sind, bis der so genannte Wesenstest durchgeführt werden konnte.
1.a) Der
Grundsatz des Vertrauensschutzes ist nicht verletzt.
Die
angegriffenen Vorschriften über Kampfhunde wollen den von Hunden mit gesteigerter
Aggressivität und Gefährlichkeit ausgehenden Gefahren entgegenwirken und so Leben
und Gesundheit von Menschen schützen. Dem stehen die Interessen der betroffenen
Hundehalter gegenüber, die aber nunmehr den für die Haltung von Kampfhunden
geltenden Einschränkungen unterliegen, besonders dem Risiko, ihr Eigentum an
dem Hund aufgeben zu müssen.
Die
Normgeber haben die gebotene Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs
und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung
aller Umstände in verfassungsgemäßer Weise vorgenommen. Es ist einsichtig und
nachvollziehbar, dass sie das Ziel der Neuregelung, Leben und Gesundheit von
Menschen zu schützen, als überwiegend angesehen haben.
Die
Normgeber haben insgesamt einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes
Verhältnis zwischen den angestrebten Belangen des Gemeinwohls und den
Interessen der betroffenen Hundehalter geschaffen. Die angegriffene Regelung
ist auch insoweit geeignet und erforderlich, den beabsichtigten Schutz der gefährdeten
hochwertigen Rechtsgüter zu erreichen, als sie auf eine der Regelung von 1992
vergleichbare Übergangsregelung verzichtet.
Die
angegriffene Regelung ist den Betroffenen zumutbar. Der Hundehalter hat die Möglichkeit,
durch einen Wesenstest die Ungefährlichkeit seines Hundes nachzuweisen; er muss
sich nur dann von seinem Hund trennen, wenn dieser erwiesenermaßen gefährlich
ist.
b) Es
verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, dass 2002 bezüglich des
„Altbestands“ nicht die gleiche Übergangsregelung wie 1992 getroffen wurde.
Der
Gesetzgeber hat 1992 im Hinblick auf das Grundrecht auf Eigentum – und wegen
der Tatsache, dass zum ersten Mal die Haltung von Kampfhunden geregelt wurde –
den „Altbestand“ noch völlig
ausgenommen. Die Normgeber sind jedoch verfassungsrechtlich nicht verpflichtet,
dies bei jeder Ergänzung der Kampfhundeliste zu tun. Sie müssen gerade im
sensiblen Bereich der Gefahrenvorsorge und Gefahrenabwehr in der Lage sein,
flexibel und angemessen auf veränderte, neue Gefährdungssituationen zu
reagieren, ohne an frühere Einschätzungen und Handhabungen gebunden zu sein.
Eine
Begründung für das Unterlassen einer vergleichbaren Übergangsregelung kann
sein, dass eine den „Altbestand“ völlig
ausnehmende Regelung ihre Schutzwirkung erst nach etwa 10 bis 16 Jahren in
vollem Umfang entfaltet. Es ist einsichtig und nachvollziehbar, wenn die Normgeber
zu dem Ergebnis gelangt sind, dass sie eine so lange Zeit der geschmälerten
Effizienz der Regelung nicht in Kauf nehmen wollen.
2.
a) Es verstieß jedoch gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtsklarheit,
dass in der Kampfhundeverordnung von 2002 nicht ausdrücklich eine angemessene
Übergangszeit festgelegt war, innerhalb derer die betroffenen Hundehalter
von der Erlaubnispflicht ausgenommen waren, bis in zumutbarer Weise der Wesenstest
durchgeführt werden konnte.
Mit Inkrafttreten der
Kampfhundeverordnung 2002 am 2. November 2002 unterlagen die betroffenen Hundehalter
jedenfalls dem Ordnungswidrigkeitstatbestand des Art. 37 Abs. 5
LStVG, weil sie ab diesem Zeitpunkt ohne Erlaubnis einen gefährlichen Hund hielten.
Zwar hatten sie die Möglichkeit, durch einen Wesenstest nachzuweisen, dass ihr
Hund nicht gefährlich ist. Wegen der großen Zahl der einschlägigen Fälle war es
den meisten Hundehaltern faktisch aber unmöglich, den notwendigen Test zeitnah,
geschweige denn sofort nach Inkrafttreten der Kampfhundeverordnung von 2002
durchführen zu lassen.
Angesichts der möglichen
Rechtsfolgen hatten die betroffenen Hundehalter einen weit reichenden Vertrauensschutz
dahingehend, dass ihnen nicht „über Nacht“ ihr bisher rechtmäßiges Verhalten
als unrechtmäßiges Verhalten vorgeworfen werden würde. Es wäre die nach den
Verfassungsgrundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtsklarheit und
Rechtssicherheit gebotene Aufgabe des Verordnungsgebers gewesen, seine
Vorschrift so zu fassen, dass für einen angemessenen Zeitraum, in dem die Durchführung
des Wesenstests möglich und zumutbar war, eine Strafbarkeit der betroffenen
Hundehalter von vornherein schon nach dem klaren Wortlaut der Norm selbst ausgeschlossen
war. Eine entsprechende Übergangsregelung hätte vom Verordnungsgeber in der
Kampfhundeverordnung getroffen werden können; es ist verfassungsrechtlich nicht
geboten, dass der Gesetzgeber eine solche Regelung trifft.
Diesem Ergebnis steht nicht
entgegen, dass die betroffenen Hundehalter wegen der Vollzugshinweise des
Bayerischen Staatsministeriums des Innern möglicherweise nicht belangt werden;
denn entscheidend ist, dass die betroffenen Hundehalter zunächst mit dem
Vorwurf überzogen werden konnten, zumindest eine Ordnungswidrigkeit begangen zu
haben.
b) Der Normgeber ist
verfassungsrechtlich jedoch nicht verpflichtet, noch nachträglich eine
entsprechende zeitliche Übergangsregelung zu treffen.
Durch die vorliegende
Entscheidung steht mit Bindungswirkung für alle bayerischen Behörden und
Gerichte fest, dass den neu betroffenen Hundehaltern für eine Übergangszeit
nicht vorgeworfen werden kann, sie hätten unerlaubterweise einen Kampfhund
gehalten. Ein verfassungsrechtlich zu schützendes Vertrauen konnten die betroffenen
Hundehalter wegen der seit 1. November 2002 in Kraft befindlichen Kampfhundeverordnung
2002 und der Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern
jedoch nur bis zum 31. Dezember 2003 haben. Für den damit feststehenden
Übergangszeitraum besteht aufgrund der hier getroffenen Entscheidung auch die
erforderliche Rechtsklarheit und Rechtssicherheit.
Bayerischer
Verfassungsgerichtshof
